ppp實施方案內容

時間：2022-10-08 20:56:55 工作方案

ppp實施方案內容

　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。下面是YJBYS小編為您精心整理的ppp實施方案內容，希望大家喜歡。

ppp實施方案內容

　　PPP項目實施方案編制

　　PPP項目實施方案是發改系統參與PPP的一個十分重要的環節，而且對PPP項目來說，實施方案也是整個PPP項目的靈魂。

　　所以，今天的主題就是PPP項目實施方案的編制。

　　首先說一下PPP的操作流程。

　　方案研究論證階段：

　　一是項目主管部門根據需求提出，什么樣的項目適合做PPP，什么樣的項目不適合做PPP，我覺得適合不適合要看項目的需求，也就是說我這個地方的建設為了百姓的生活，或者為了改革城市環境，有這樣一個項目，首先是項目的提出。

　　二是項目可行性初步論證。

　　按照可以做PPP的基本原則來判斷能否做PPP。

　　基本原則是什么?各有各的說法，最早的可能說看這個項目是否有穩定的現金流，有沒有穩定的營運能力等等，但實際上這個觀念不一定正確。

　　這個指標更適合優選，比如有很多項目，那么哪個項目更適合，可能站在投資人的角度，他會更喜歡有現金流的項目，但是站在政府的角度不

　　見得。

　　我們的觀點是這個項目是否適合做PPP，要看這個項目實施PPP后能否帶來額外的效益，實際就是VFM值的大小。

　　什么是VFM值真要去算這個數是不太可行的，理論上可以算，但實際上，由傳統方式建設和采用PPP模式建設，建設期需要的投入不一樣，同樣一個項目，政府花錢和私人老板花錢，需要的投資額是不一樣的，具體差別是多少很難算得出來。

　　在運營階段，由社會投資來運營或由傳統的事業單位來運營，運營成本也會不一樣，具體相差多少同樣不好算。

　　所以說定量是不好判斷的，基于我們目前市場所掌握的信息，通過定性的判斷，也就是說是否適合做PPP，如果能判斷項目有足夠的社會資源，而且社會資源做這個項目能夠節省建設成本和運營成本，甚至能夠更大地促進社會資本方發揮技術優勢和管理優勢，那么這個項目就可以做PPP，不論其是否有直接收益。

　　當然，有個大前提，這個項目一定是公共基礎設施和公共服務項目。

　　三是實施方案研究。

　　這是最大最重要的環節，在這里要研究清楚整個項目的投融資模式、項目價格模式、項目風險分擔方案、建設監管方案、運營服務監管方案、項目退出機制、選擇投資人方式，這些是我們要研究的核心內容。

　　四是實施方案編制。

　　以前叫預可研，但容易與一般建設項目管理程序中的預可研發生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實施方案。

　　PPP項目操作的流程與傳統的項目管理流程不是沖突的，而是互補的。

　　對于項目管理我國有一套成熟的體系，并不因為是PPP項目就可以有特殊待遇，就可以不按國家項目管理規則走，不是這個概念。

　　一定要按傳統的規則，該做可研的做可研，該做初步設計的做初步設計，這套程序是要的，只不過因為我們要做PPP，要處理地方政府和社會投資人的一些關系，所以要增加一個PPP實施方案的過程。

　　五是實施方案審批。

　　審批主體嚴格來說是地方政府，但在實際操作過程中都是由發改會同財政、稅務、環保等部門共同對《實施方案》進行聯審后報市政府批準。

　　社會投資方選擇階段：

　　一是要制定招商方案，根據實施方案編制的原則確定招商條件、合同文件等。

　　二是發布招商公告。

　　按照財政215號文件(《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》)，要發布資格預審公告，主要的目的是向社會公開這個項目要做PPP了，讓感興趣的社會投資人都來報名，這就是公告的目的。

　　三是確定社會投資方。

　　通過公開招標、競爭性談判、邀請招標、單一來源采購、競爭性磋商等方式確定社會投資人。

　　四是第一次簽約。

　　確定社會投資人后就簽約，簽約通常有兩次，第一次市政府主管部門和投資人簽，因為這個時候項目公司還沒有成立。

　　五是第二次簽約。

　　等到投資人項目公司成立以后，政府和社會項目公司就進行第二次簽約。

　　簽約方式有好多種，不見得非得分兩次簽，也可以單次，第一次簽約時給項目公司留下位置，待項目公司成立再來補簽，這也是可以的。

　　還有一種方法是政府主管部門和投資人簽了投資協議，投資協議里明確了投資人的責任事項，把政府和項目公司的PPP協議作為投資協議的附件，這些都是沒有問題的，只要合同體系把所有的責權利規定清楚，怎么簽問題都不大。

　　實施方案的重要性：實施方案體現PPP項目的核心條件，是政府審批決策的依據，也是PPP合作關系展開的基石。

　　實施方案的內容：按照財政113號文件規定，實施方案包括項目概況、風險分配、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構和采購方式等內容。

　　發改部門也有一些對實施方案內容的規定，但是大同小異，沒有區別。

　　目前來看，僅僅有一點不一致，就是在于政府融資平臺是否可以代表政府來實施PPP項目這點，在發改文件里是可以的。

　　我們在編制2724號(關于開展政府和社會資本合作的指導意見(發改投資[2014]2724號)文件時討論過，到底平臺作為一個企業能否代表政府，當時有不同的聲音，討論的結果是結合中國國情，有些地方政府的融資平臺近幾年積累了大量人才和管理經驗，所以某種程度上政府往往離不開他們來操作項目，包括北京的京投，北京市的軌道交通項目是京投作為政府代表在操辦PPP的事情，這沒有問題，只要京投得到了政府方授權。

　　目前只有這一點是發改和財政的文件有不同看法，其他基本是一致的。

　　下面具體來看實施方案的內容。

　　一、項目概況

　　項目概況一定要說清楚兩個方面的內容，一方面是常見的規劃、立項，在一般項目中基本都涉及到;第二方面是項目的建設范圍和服務目標，這是作為PPP實施方案必須說明的內容。

　　1 地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

　　(根據國發〔2010〕19號文件定義)。

　　財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知(財預〔2010〕412號)進一步明確了地方政府融資平臺的概念，表述如下：

　　地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

　　二、風險分配

　　實際上整個PPP項目操作是否成功，要看是否有合理的風險分配體系，在政企雙方都覺得風險可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個事情就可能成功。

　　風險分配一般分兩個階段來做，一是項目風險識別;二是風險分擔機制設計。

　　項目風險識別

　　PPP風險來自四個層面：政府層面、市場層面、項目層面和不可抗力。

　　不可抗力風險是任何項目都可能會遇到的，而且它的風險分配有自然規律，也就是說大家比較認可的規律，通常在發生不可抗力事件時，雙方各自承擔風險，各自承擔相應的損失，各自了不承擔相應的違約責任，所以后面就不贅述了，重點講前三項風險。

　　1.政府層面的風險

　　這是投資方比較在意和擔心的。

　　一是政府干預。

　　投資人來了，他希望有自己決策的空間，特別是在項目的關鍵技術、設備選型等環節。

　　我曾經經歷過一件事，一個縣的污水處理廠，當時是由縣建設局來操辦的BOT項目，都已經簽約了，這個建設局局長打電話問我，說他們現在開始買設備了，在設備選型階段我要不要跟著去，要不要發表建議。

　　我跟他講，你不要去管，在你的干預下，買下來的設備如果好固然沒問題，如果不好，將來處理處理污水不達標算誰的責任，該投資人自己決策的就自己去決策。

　　反過來說，有些時候政府一定要干預，會給項目帶來一些不好的結果。

　　有一個案例是臺灣的高鐵項目，曾經作為成功案例到處宣傳，但是到2014年這個項目失敗了，原因是高鐵公司運營虧損，資不抵債。

　　在他失敗以后，馬上就成為業界研究的案例，研究其失敗的原因，有各種各樣的原因，但是我注意到其中有一個細節，當時的聯合體中有一家法國的以高鐵信號為主的公司，當時的聯合體里基本以法國技術為主，但后來項目在建設過程中，政府的領導層去日本參觀考察，覺得日本的高鐵好，就要求項目公司要買日本的設備、日本的車，最后項目運行后，日本的車匹配的是法國系統，兩種系統的不兼容導致了技術上的問題。

　　所以，政府干預會給項目帶來意想不到的風險。

　　所以，政府在該管的地方管，不該管的就不要管。

　　二是政府信用。

　　這也是投資方很擔心的，這個問題目前沒有更好的方案去防范。

　　我跟投資人說，政府信用這塊是社會問題，不是項目管理的問題，但同時我也和投資人說，你拿到項目的條件越公平，政府違約的可能性就越低。

　　長春匯津是一個典型的案例，當時政府之所以要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回顧過來覺得這個條件不可承受，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，所以說政府信用也是雙方的，我通常也會對投資人說，不是政府單方的問題。

　　三是公眾反對。

　　它與項目立項相關，如果項目立項過程，特別是環評過程得到公眾充分理解以后，那么項目開工以后這方面的風險會低。

　　反過來說，如果前期環評征求公眾意見的過程沒有去做，在項目開工進場時遭到反對，會拖延工期，拖延工期就會導致成本增加，這是項目需要防范的地方。

　　四是稅收調整。

　　這部分相對比較簡單，它的控制措施也相對簡單，因為稅收政策比較明朗，稅收的變化給項目帶來的影響也比較明確，只要雙方調整協議就可以了。

　　所以，這方面對項目的影響倒不是太嚴重。

　　五是決策、審批延誤。

　　可能在座的不是項目方，對這個體會不太深刻。

　　我見過一個被項目審批拖黃的例子，就是北京第十水廠，當然通過更換投資方第十水廠現在也運行了。

　　在1996年，北京市準備要建第十水廠，并且用的是BOT方式，搞了國際招標，國際投資人進來，當時北京市政府是第一次操作BOT項目，大家對合同談判的細節，包括原水水質的標準爭議比較大，談判過程拖了一年多，這個項目操作了兩三年才真正和投資人簽約。

　　投資人簽約以后，當時國家發改委給他批了一個立項，按照程序，投資人就開始報可研，北京市發改委批的可研，在可研審批過程中，有專家提出，北京市不缺水廠，對項目的必要性提出了質疑。

　　當時的大背景是，這個項目最早提出來的時候，北京市確實是缺水的，但經過中間的那幾年，北京市一些大型的工業企業往外搬遷，用水量是呈下降趨勢，不再上漲，所以有專家對這個項目打問號，可研批不過。

　　這樣又拖了好幾年，這個時候對于投資方來說就是災難性的事情，辦公場所、人員工資等前期已經投入了幾千萬，最后國際投資方提出退出，退出的原因是審批不通過，當時合同里簽定了審批不通過的責任全部放在政府方，最后投資方得到了一定的賠償，這就是典型的決策、審批延誤拖黃項目的案例。

　　將來我們在和投資方談合同的時候，投資方關注這件事情，我們要給予充分的理解，反過來該政府方承擔的風險，政府要承擔。

　　六是環保風險。

　　對一個項目來說，目前在項目籌建階段，環保的一些要求是明晰的，但是隨著我們對環保越來越重視，很可能在未來項目建設過程中環保的要求會提高，反過來會造成我們這個項目又不符合環保要求，這種風險最少造成項目的設計變更或導致投資運行費用增加，我們一般會在合同里給項目投資方一個出口，也就是說當發生這樣的事情時，要相應協商一些政府補貼機制等等，因為這個風險不應該由投資方承擔。

　　七是法律變更。

　　主要是我們現行的法律法規規定，導致項目投資或運行成本發生變化。

　　這種風險通常由雙方共擔，雙方畫一條線，如果變化導致的影響成本很小，就由投資方承擔，如果超過了畫的這條線，政府要承擔風險。

　　以上按照風險誰有能力控制就由誰來承擔的原則，這些風險一般來說由政府承擔。

　　2.市場層面的風險

　　一是利率風險。

　　二是外匯風險。

　　三是通貨膨脹。

　　針對利率風險、外匯風險、通貨膨脹基本都會設計一個由社會投資方和政府方共同承擔的風險轉移原則，如果沒有這套原則就會直接影響到社會投資方。

　　四是融資風險。

　　我們的項目僅僅靠自有資金是建立不起來的，還需要得到銀行方一些資金的支持。

　　這里首先是融資成本的問題，同時還有融資能否實現的問題，目前控制融資風險最好的辦法是在PPP合同談判期間，在實施過程中就將金融機構拉進來，讓金融機構提早了解這個項目，同時也提早了解金融機構的要求，通過這樣一種操作，使得項目融資風險降低，使得簽約以后就能夠拿到貸款。