關(guān)于法律與政策對合作社益貧性的引導(dǎo)價(jià)值論文
一、引言
隨著《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布實(shí)施和合作社的發(fā)展實(shí)踐，學(xué)術(shù)界對這類組織的性質(zhì)、價(jià)值、功能、內(nèi)部治理機(jī)制、盈余分配方式等進(jìn)行了大量研究。根據(jù)既有研究對農(nóng)民專業(yè)合作社角色的界定，可以將眾研究成果分為兩類，一類研究將合作社視為特殊市場主體，特別關(guān)注合作社社會責(zé)任的承擔(dān)，對合作社在促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展、幫扶弱勢群體等方面的功能進(jìn)行了探討。與此相對，另一類研究成果則更強(qiáng)調(diào)合作社作為市場主體的一般性，研究的重點(diǎn)是合作社盈利能力的提升，即合作社如何在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下謀求經(jīng)濟(jì)利益的增長。基于這種經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的判斷和研究方法，這類學(xué)者往往認(rèn)為應(yīng)從擴(kuò)大合作社經(jīng)營規(guī)模、提升合作社領(lǐng)頭人的企業(yè)家才能和成員的人力資本等方面提升合作社的經(jīng)濟(jì)效率。這兩類學(xué)者雖然對合作社的組織性質(zhì)有不同判斷，然而由于實(shí)踐中的合作社普遍表現(xiàn)出公司化傾向，兩類學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)都集中于市場力量對合作社的引導(dǎo)，區(qū)別在于前者更關(guān)心市場力量的作用對合作社社區(qū)服務(wù)功能的削弱，而后者更樂于解釋市場力量作用下合作社功能變異的合理性。本研究將對現(xiàn)有研究中涉及的合作社這兩方面的特征分別進(jìn)行分析，描述合作社作為市場主體在一般性導(dǎo)引下的發(fā)展趨向及在特殊性影響下的別樣選擇，并將研究的重點(diǎn)放在相關(guān)法律和政策在合作社進(jìn)行發(fā)展道路選擇中的特別作用，即重點(diǎn)關(guān)注與市場力量相對的作用力——法律和政策的實(shí)際作用。
本文認(rèn)為，中國農(nóng)民專業(yè)合作社這一市場主體在性質(zhì)和功能上的復(fù)雜性首先是源于其生存和發(fā)展的環(huán)境。中國農(nóng)民專業(yè)合作社的生存環(huán)境體現(xiàn)為以下四個(gè)方面。第一，農(nóng)民專業(yè)合作社立足于農(nóng)村社區(qū)，其賴以生存和發(fā)展的要素，如土地、勞動力等均來源于其所在社區(qū)，同時(shí)，其服務(wù)的對象也以本社區(qū)的居民為主，這就使得合作社天生便與農(nóng)村社區(qū)結(jié)緣。有學(xué)者將合作社與其所在農(nóng)村社區(qū)的這種天然聯(lián)系界定為“基于村社結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)土文化的‘村社嵌入’”，因?yàn)楹献魃绲倪@一特殊生存環(huán)境，其與農(nóng)村社區(qū)的契合度對其自身發(fā)展尤為重要。第二，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員以農(nóng)民為主，根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的要求，農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民要占到80%以上，另外的近20%的成員可以是非農(nóng)民。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對農(nóng)民身份的認(rèn)定主要是基于戶籍的認(rèn)定，而根據(jù)實(shí)地調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，以下成員分類的方式更能說明農(nóng)民專業(yè)合作社的成員結(jié)構(gòu)狀況： 大部分成員是作為普通生產(chǎn)者的農(nóng)民，小部分是掌握著特殊資源的成員，如專業(yè)大戶、村干部、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人等，這樣的成員結(jié)構(gòu)為日后利益訴求上的分歧埋下了伏筆。甚至有學(xué)者提出，“大農(nóng)吃小農(nóng)”的合作社已經(jīng)成為專業(yè)合作社發(fā)展的主流。第三，農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)生與發(fā)展受政策環(huán)境的影響巨大。根據(jù)工商行政管理總局的統(tǒng)計(jì)，截至2008 年底農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量是11。 09 萬戶，而到了2013 年9 月底，農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量已增至90。 06 萬戶，由此可見2007 年實(shí)施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及隨后出臺的各相關(guān)法律實(shí)施細(xì)則、相關(guān)支持政策等對農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。
這一現(xiàn)象也受到了很多學(xué)者的關(guān)注，或者，更確切地說是被很多學(xué)者作為開展合作社研究的背景。大家普遍認(rèn)為《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以后，農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)入迅猛發(fā)展時(shí)期，可謂遍地開花。政策環(huán)境對專業(yè)合作社發(fā)展的重要作用恰是顯現(xiàn)了政策的巨大引導(dǎo)空間。第四，隨著中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)入調(diào)整期，以及國家惠農(nóng)政策的不斷強(qiáng)化，工商資本越來越多地通過農(nóng)民專業(yè)合作社這樣的組織平臺滲透到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中，并帶動著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)追逐最大利潤。這樣的合作社生存環(huán)境，對合作社形成了強(qiáng)大的形塑力，使得農(nóng)民專業(yè)合作社在屬性和功能上呈現(xiàn)出多面性和復(fù)雜性，既表達(dá)著村落傳統(tǒng)，又顯現(xiàn)出成員結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性； 既是政府目標(biāo)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)載體，又體現(xiàn)著明顯的趨利性。或者說，基于內(nèi)外部因素的共同作用，農(nóng)民專業(yè)合作社體現(xiàn)著趨利性和服務(wù)性的雙重屬性。
二、市場的引導(dǎo)——趨利的合作社
在市場力量的引導(dǎo)下，合作社表現(xiàn)出明顯的趨利特性，然而，由于其自身的獨(dú)特性，往往也同時(shí)表現(xiàn)出一定的社會服務(wù)功能。
（ 一） 身處當(dāng)今中國的合作社： 獨(dú)立的市場主體
當(dāng)前中國的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)端于改革開放初期，其產(chǎn)生于農(nóng)民更好地融入市場關(guān)系的需求。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以后，農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)過注冊登記取得了法人資格，作為一種獨(dú)立的市場主體，它從產(chǎn)生之初到隨后的發(fā)展過程中都受著市場力量的引導(dǎo)。合作社成立之初，其領(lǐng)辦人和參加者都是為著各自的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)合起來組成專業(yè)合作社。農(nóng)民專業(yè)合作社不同參與者的資源稟賦不同，但他們卻有著一致的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益，所以農(nóng)民專業(yè)合作社被一些學(xué)者稱為“不同要素所有者為了共同的利益而結(jié)成的契約組織”。
根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，專業(yè)合作社實(shí)行民主管理，且不低于可分配盈余的60% 要按照成員與合作社的交易量對成員進(jìn)行二次返還，即法律試圖協(xié)調(diào)不同類別的成員間的利益平衡，是基于生產(chǎn)者成員以其產(chǎn)品與合作社進(jìn)行交易對合作社盈余的形成做出了突出貢獻(xiàn)，從而強(qiáng)調(diào)對普通的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益的保護(hù)。然而，在合作社作為獨(dú)立的市場主體與其他類型的市場主體進(jìn)行競爭的過程中，基于其提高盈利能力的需求，很多的農(nóng)民專業(yè)合作社都表現(xiàn)出公司化的傾向，即其治理結(jié)構(gòu)和盈余分配方式日益受制于資本的逐利性取向，對資本的重要性的強(qiáng)調(diào)超過對交易的重視。這種趨向在實(shí)踐中表現(xiàn)為以下三點(diǎn)： 第一，出資門檻的設(shè)定。在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中，沒有關(guān)于入社者出資的具體要求，而是將選擇權(quán)賦予農(nóng)民專業(yè)合作社，即農(nóng)民專業(yè)合作社可以在本社章程中對社員的出資進(jìn)行具體規(guī)定。法律沒有做普遍性的規(guī)定是因?yàn)楹献魃绲慕?jīng)營內(nèi)容不同對資本的需求也不同。但是筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在合作社的發(fā)展中出現(xiàn)越來越明顯的門檻化趨勢，尤其是筆者在2013 年3 月對浙江、江蘇兩省進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，這兩個(gè)省的農(nóng)民專業(yè)合作社中，掌握話語權(quán)的成員大多數(shù)都在呼吁入社門檻設(shè)立的制度化，即希望法律對此做出統(tǒng)一的制度安排，以避免人人都可以組建或參加合作社的現(xiàn)象。第二，尋求資本的話語權(quán)。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)行民主管理，即強(qiáng)調(diào)普通社員作為合作社的所有者和使用者對合作社的事務(wù)進(jìn)行民主決策的權(quán)利。然而，在專業(yè)合作社的發(fā)展實(shí)踐中，合作社的管理權(quán)往往掌握在出資比重較大的成員（ 這些人往往就是合作社的領(lǐng)辦人） 手中，話語權(quán)掌握者對此的解釋無一例外地都是為了提高合作社的決策效率。第三，對剩余索取權(quán)的控制。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社可分配盈余的60%以上要按照成員與合作社的交易量返還給社員，這一規(guī)定被簡稱為“二次返利”，然而，在筆者實(shí)地調(diào)研中幾乎從未見過嚴(yán)格執(zhí)行二次返利規(guī)定的合作社，絕大多數(shù)的合作社采取的策略是用“一次讓利”替代“二次返利”。這種策略使得普通生產(chǎn)者的剩余索取權(quán)被模糊處理。
農(nóng)民專業(yè)合作社出現(xiàn)公司化的傾向，實(shí)際上是合作社成員中不同資源擁有者追求經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)果。首先，相比于普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擁有特別優(yōu)勢資源的領(lǐng)辦人往往將合作社的盈利視為自己的各種資源發(fā)揮作用的結(jié)果，尤其是“一次讓利”使得合作社的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)更多地轉(zhuǎn)移到領(lǐng)辦人手中，所以，作為合作社盈利來源的主要貢獻(xiàn)者和合作社經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，合作社的領(lǐng)辦人往往自認(rèn)當(dāng)分享更多的經(jīng)營收益。其次，作為生產(chǎn)者的普通社員往往也能享受這種“被剝削的幸福”，因?yàn)樵谒麄兛磥恚尤牒献魃缫院螅軌蛞圆坏陀谑袌鰞r(jià)格的價(jià)格來銷售自己的農(nóng)產(chǎn)品，或是能夠以更低廉的價(jià)格購買生產(chǎn)資料，便是獲得了經(jīng)濟(jì)收益。
（ 二） 逐利的副產(chǎn)品： 對社區(qū)發(fā)展的作用
立足于其所在的農(nóng)村社區(qū)，是農(nóng)民專業(yè)合作社的重要環(huán)境特征。雖然從理論上講，從事同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)民都可以加入農(nóng)民專業(yè)合作社，除了可能會基于適度的經(jīng)營規(guī)模或交易費(fèi)用的考慮外，農(nóng)民專業(yè)合作社似乎并無地域范圍上的限制。然而，根據(jù)筆者的實(shí)地調(diào)研，實(shí)踐中的農(nóng)民專業(yè)合作社呈現(xiàn)出明顯的社區(qū)性，即其土地、勞動力等生產(chǎn)要素主要是來源于所在社區(qū)，合作社成員往往也局限于一個(gè)農(nóng)村社區(qū)的范圍。這種現(xiàn)象存在的原因某種程度上是受集體經(jīng)濟(jì)的影響。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村的土地歸村民集體所有，在此基礎(chǔ)上形成的村集體資產(chǎn)也是歸村民集體所有，如果吸收其他社區(qū)的村民加入到本社區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社，就有可能導(dǎo)致外村村民搭便車的行為。北京市李村的京白梨合作社便是一個(gè)典型的案例（ 出于學(xué)術(shù)規(guī)范的要求，本文所涉及的具體案例中合作社和相關(guān)當(dāng)事人均采用化名處理） 。在該合作社成立之前，李村的京白梨已經(jīng)在市場上獲得了較好的口碑。訪談過程中，筆者問到為什么該合作社不吸收周邊村子種京白梨的農(nóng)戶加入，受訪者的一致反映就是，品牌、冷庫等這些都是集體資產(chǎn)，是本村村民集體享有的，外村村民的加入會損害本村村民的利益，所以，即使周邊的村子都產(chǎn)京白梨，農(nóng)民專業(yè)合作社也難以突破社區(qū)界限。立足于農(nóng)村社區(qū)的合作社由此便天然的與社區(qū)結(jié)緣，這就使得作為獨(dú)立的市場主體的合作社在追求其自身利益的同時(shí)，無意間與所處社區(qū)有了不可割裂的聯(lián)系，并進(jìn)而通過產(chǎn)業(yè)帶動、吸納勞動力等方式促進(jìn)了社區(qū)的發(fā)展。這種帶動作用主要體現(xiàn)在其對社區(qū)“閑置資源”的利用，這里所謂的閑置資源主要是指農(nóng)村勞動力外流后沒有得到充分利用的農(nóng)村土地資源和農(nóng)村社區(qū)的留守人群，如婦女、老年人、殘疾人等。專業(yè)合作社對這些資源的充分利用大大降低了其運(yùn)營成本。
農(nóng)民專業(yè)合作社作為一個(gè)獨(dú)立的市場主體，從它產(chǎn)生之初到發(fā)展的過程，都是受著市場力量的主導(dǎo)，然而由于其立足農(nóng)村社區(qū)的特性，在其利用所在社區(qū)的資源實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)，也促進(jìn)了作為要素支配者的社區(qū)小農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)地位和社會地位的提升。一般而言，作為弱勢群體的生產(chǎn)者成員能夠與擁有某種資本優(yōu)勢、政治優(yōu)勢、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢等優(yōu)勢資源的公司、大戶、資本投資者共處于同一合作社中，有兩種可能的捆綁力量。一種力量是作為外部的政府的號召和干預(yù)，如吸收小規(guī)模農(nóng)戶可能成為財(cái)政扶持的條件，精英成員為獲取支持而不得不吸收眾多的小農(nóng)戶；另一種力量是來自于合作社內(nèi)部小規(guī)模生產(chǎn)者成員與精英成員之間的相互依賴關(guān)系，即精英成員對小農(nóng)戶支配的土地或者其生產(chǎn)的產(chǎn)品的依賴，而小農(nóng)戶對精英成員的資本、市場銷路和價(jià)格、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等的依賴。一旦這種依賴關(guān)系被打破，如政策環(huán)境的變化使精英成員對土地的需求可以通過流轉(zhuǎn)解決而不是依賴于小規(guī)模生產(chǎn)者成員的入社，合作社中已然在治理和分配關(guān)系中邊緣化的小農(nóng)戶必然會被排擠到合作社以外。綜上所述，基于合作社自身特性所發(fā)揮的促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的作用是有限的。
三、法律與政策的期望——帶動弱勢群體，推進(jìn)社區(qū)發(fā)展
基于合作社形成的環(huán)境，影響農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的除了市場力量之外，有關(guān)農(nóng)民合作社的政策和法律也是重要的力量。市場力量對合作社產(chǎn)生的是趨利的引導(dǎo)，而政策和法律在引導(dǎo)合作社實(shí)現(xiàn)社會公平，尤其是推動社區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展方面有各種嘗試。
（ 一） 相關(guān)政策對合作社的角色定位和實(shí)踐引導(dǎo)
相關(guān)政策對合作社發(fā)展方向的導(dǎo)引可以從其對農(nóng)民專業(yè)合作社的角色定位和實(shí)踐層面的支持政策的設(shè)計(jì)來分析。
第一，政策對農(nóng)民專業(yè)合作社的角色定位。中國改革開放以來的中央一號文件中，從1982 年到1986年，從2004 年到2013 年，十五年的一號文件都是有關(guān)農(nóng)業(yè)的，這些有關(guān)農(nóng)業(yè)的一號文件中，幾乎每年都會提及支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，支持措施涉及稅收優(yōu)惠、專項(xiàng)資金支持等多種形式，而支持的前提就是政策對這類組織的角色定位： 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的推動者。
第二，實(shí)踐層面的支持政策的設(shè)計(jì)。實(shí)踐層面的設(shè)計(jì)主要包括以下幾個(gè)方面： 建立示范社評審制度、規(guī)定享受稅收優(yōu)惠的交易對象、對有明顯益貧特性合作社的特別關(guān)注等。根據(jù)農(nóng)業(yè)部及地方相關(guān)部門所制定的農(nóng)民專業(yè)合作社示范社評審標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)，政府部門將對示范社的支持作為其支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的基本途徑，在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)合作社的成員規(guī)模，即其對農(nóng)民成員的帶動作用； 強(qiáng)調(diào)合作社應(yīng)建立民主機(jī)制，要求示范性合作社為成員提供表達(dá)其利益訴求的途徑，并確保生產(chǎn)者成員在合作社治理和盈余分配中的主體地位； 強(qiáng)調(diào)合作社與其所在社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合，如，一村一品與一社一品相結(jié)合，并且強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)基地的建設(shè)、認(rèn)證等。可見示范社建設(shè)政策的導(dǎo)向是引導(dǎo)合作社發(fā)揮帶動弱小生產(chǎn)者、促進(jìn)整個(gè)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008 年財(cái)政部和國家稅務(wù)總局規(guī)定對合作社的稅收優(yōu)惠僅限于合作社與成員間的交易，這樣就對合作社出于經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動而到市場上去尋找低交易成本的交易對象做了限制。此外，財(cái)政資金對合作社的支持力度呈現(xiàn)出逐年增大的趨勢，實(shí)踐中那些表現(xiàn)出較明顯的益貧性及促進(jìn)整個(gè)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能的合作社往往因?yàn)槟芘c政府的期望契合而更易獲得政策支持。
（ 二） 法律維護(hù)合作社益貧性的努力
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》維護(hù)合作社益貧性的努力主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
第一，對成員結(jié)構(gòu)的規(guī)定。《農(nóng)民專業(yè)合作社社法》對合作社成員結(jié)構(gòu)的規(guī)定為，“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)占成員總數(shù)的80%。”同時(shí)規(guī)定“成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會團(tuán)體成員； 成員總數(shù)超過二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體成員不得超過成員總數(shù)的百分之五。”法律中這些關(guān)于成員結(jié)構(gòu)的規(guī)定都是意在防止外部資源過多地介入，進(jìn)而利用其特別的資源優(yōu)勢來爭奪原該屬于農(nóng)民成員的利益。
第二，對合作社管理制度的規(guī)定。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定“農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會選舉和表決，實(shí)行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權(quán)。出資額或者與本社交易量（ 額） 較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十。”法律的這些規(guī)定意在引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)行民主管理，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民作為合作社的所有者和使用者管理合作社事物的權(quán)利，并且這種權(quán)利的取得是基于其成員身份而非資源貢獻(xiàn)量。這樣的規(guī)定明顯是在維護(hù)合作社中的普通生產(chǎn)者成員表達(dá)其利益訴求的權(quán)利。
第三，入社自愿，退社自由。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有對入社者的出資進(jìn)行硬性規(guī)定，而成員要求退社時(shí)，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)將記載在成員賬戶中的出資額和公積金份額退還給要求退社的社員。這樣的規(guī)定一方面保證弱勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不會因?yàn)橘Y金不足而被排斥在農(nóng)民專業(yè)合作社之外，另一方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民退社后利益不受損害，保證農(nóng)民在合作社中無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益時(shí)，可以通過退社來進(jìn)行自我保護(hù)。
第四，對合作社盈余分配方案的規(guī)定。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社可分配盈余的60% 以上要按照其與成員的交易量對成員進(jìn)行返還。此規(guī)定意在強(qiáng)調(diào)在合作社中“交易”的重要性，或者說是生產(chǎn)者成員對合作社的貢獻(xiàn)。這種對交易相較于資本的重要性的強(qiáng)調(diào)或者說資本報(bào)酬有限性的規(guī)定，實(shí)際上為著讓普通的生產(chǎn)者成員能夠從合作社的發(fā)展中分享更多的收益。
綜合以上政策和法律對農(nóng)民專業(yè)合作社所做的引導(dǎo)以及各項(xiàng)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，其對合作社引導(dǎo)的方向，意在使農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)揮其帶動弱勢農(nóng)民參與市場競爭及促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的作用。如果農(nóng)民專業(yè)合作社沒有迎合法律和政策的這種期望，那么，便有可能面臨喪失政策支持的風(fēng)險(xiǎn)。如四川省的某茉莉花合作社，原本是由12 名茶葉加工商和近百名茉莉花種植者共同組建的，在合作社發(fā)展過程中，茶葉加工商認(rèn)為收購成員生產(chǎn)的茉莉花遠(yuǎn)不如從市場上購買茉莉花合算，因此，實(shí)施了合作社的改組，將生產(chǎn)者成員排斥到合作社之外，將合作社變成了一個(gè)單一的茶葉加工商之間的聯(lián)合。由于該合作社成立之初曾帶動本地大量生產(chǎn)茉莉花的農(nóng)民并增加了其收入，所以被評為示范社，并各級財(cái)政的支持，但由于合作社發(fā)展過程中排斥生產(chǎn)者成員，使得其喪失了獲得政策支持的條件，所以，政府相關(guān)部門決定對這樣的公司化的合作社不再支持。這樣的一種引導(dǎo)方式可視為對未能迎合政策期望的合作社的懲罰措施。
四、兩種力量的角逐——來自一個(gè)案例的闡釋
根據(jù)前文所述，作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的合作社其創(chuàng)設(shè)的原動力與發(fā)展的大趨勢是趨利的，然而這類經(jīng)濟(jì)主體的特別之處在于其會客觀地產(chǎn)生促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的功能，只是在合作社逐利目標(biāo)的導(dǎo)引下，這種社會功能因淪為了逐利的副產(chǎn)品而處于隨時(shí)可能因合作社逐利的新需求被剔除出局的境況。而法律與政策之所以給予合作社這類市場主體特殊的支持措施就是因其看中了合作社所獨(dú)有的帶動弱勢群體乃至整個(gè)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的社會功能，或者說這些支持措施意在強(qiáng)化合作社的社會功能。以下以筆者2012 年12 月調(diào)研的一個(gè)合作社案例來闡釋法律與政策在對合作社趨利性的引導(dǎo)與益貧功能強(qiáng)化中的具體實(shí)現(xiàn)形式及產(chǎn)生的效果。
北京市通州區(qū)眾發(fā)合作社理事長張眾發(fā)原為某國企員工，后來國企改制，張眾發(fā)便利用自己在國企工作期間積累的農(nóng)產(chǎn)品銷售經(jīng)驗(yàn)和銷售渠道成立了眾發(fā)合作社。合作社的主營業(yè)務(wù)范圍是當(dāng)?shù)匾环N傳統(tǒng)食品饹炸饸的生產(chǎn)與銷售，饹炸饸這種食品在張眾發(fā)原來居住的村莊及周邊一些村莊有著較久的歷史，只是由于沒有統(tǒng)一的工藝標(biāo)準(zhǔn)，所以不同的農(nóng)戶做出來的產(chǎn)品的味道也不同。張眾發(fā)為了開發(fā)這種產(chǎn)品，以饹炸饸申請了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，并將其作為眾發(fā)合作社的主要產(chǎn)品。經(jīng)過幾年時(shí)間，眾發(fā)合作社的產(chǎn)品已經(jīng)打入了北京市的多家酒店，銷售渠道穩(wěn)定。然而，眾發(fā)合作社雖名為合作社，但產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售主要依賴于理事長張眾發(fā)，張也是該合作社的主要受益人。通州區(qū)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人見張眾發(fā)有穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，便希望他能夠吸收其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者加入，擴(kuò)大眾發(fā)合作社的服務(wù)范圍，帶動更多的農(nóng)民增收。最初，張眾發(fā)沒有采納這一建議，按照張自己的想法，“并非不想幫其他農(nóng)戶銷售產(chǎn)品，而是眾發(fā)合作社按照現(xiàn)有的模式運(yùn)營就很好，擴(kuò)大范圍可能帶來更多麻煩”。后來，區(qū)政府負(fù)責(zé)人再次與張協(xié)商相關(guān)事宜，并且給予了該合作社95 萬元的資金支持，幫助其建立專門的配送中心，張眾發(fā)最終同意幫助其他農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品，眾發(fā)合作社的主營產(chǎn)品除原來的饹炸饸外，增加了烏雞、烏雞蛋、梨、山藥等。合作社社員增加以后，張眾發(fā)確實(shí)遇到了一些新問題，比如偶爾會發(fā)生農(nóng)戶對合作社的違約行為（ 如產(chǎn)品質(zhì)量不合格等） ，增加了合作社的運(yùn)營難度； 由于享受了政府的資金支持和對示范社的支持政策，在最終的利益分配上也不如原來那樣簡單，張需要按照既有法律和政策的規(guī)定來確定與社員間的利益分享。然而，張眾發(fā)認(rèn)為，成員增加以后，雖然增加了合作社的運(yùn)營難度，但是合作社卻取得了新的發(fā)展。他特別提到他參加蟹島農(nóng)產(chǎn)品展銷會的經(jīng)歷，通過那次農(nóng)產(chǎn)品展銷會，他體會最深的就是合作社在其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售業(yè)務(wù)上的延伸提升了眾發(fā)合作社的知名度和市場競爭力。根據(jù)眾發(fā)合作社的發(fā)展軌跡可以看出，合作社的領(lǐng)頭人（ 同時(shí)也是合作社特殊資源掌握者） 原是將法律與政策的支持視為一種交換條件的，即通過犧牲一定的組織效率及個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益來換取政府的政策支持。然而，當(dāng)這一“交易”達(dá)成以后，合作社并不是完全依賴于定期的對等交換來維繼其益貧功能的，而是通過這樣的方式實(shí)現(xiàn)了其服務(wù)社區(qū)發(fā)展或幫扶弱勢群體功能的強(qiáng)化，即通過更多地對農(nóng)民的服務(wù)來增強(qiáng)了其自身的市場競爭力。
五、結(jié)論與討論
據(jù)前文分析可見，我國的農(nóng)民合作社作為一類獨(dú)立的市場主體，其自身存在著內(nèi)在的趨利性，然而，由于其特殊的生存環(huán)境，這類市場主體的特別之處在于其客觀上促進(jìn)了弱勢的農(nóng)民群體及其所在農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。法律與支持政策的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是通過強(qiáng)化合作社的社區(qū)服務(wù)功能，以引導(dǎo)合作社帶動更多的小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者來對抗市場風(fēng)險(xiǎn)。由于現(xiàn)階段我國農(nóng)民合作社的現(xiàn)實(shí)情況，組織內(nèi)部存在明顯的成員分層及成員異質(zhì)性問題，尤其是合作社的領(lǐng)辦人往往是掌握著特殊資源、在合作社發(fā)展中起關(guān)鍵作用的成員，所以，合作社的趨利性突出表現(xiàn)為合作社核心成員對個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益最大化的追求，并進(jìn)而構(gòu)成對弱小農(nóng)戶在合作社中利益的損害。通過法律與政策的引導(dǎo)，合作社的核心成員最初往往將政府的支持政策作為其犧牲一定的經(jīng)濟(jì)利益來帶動弱勢群體發(fā)展的交換條件。雖然法律與政策的特別支持引發(fā)了一些備受關(guān)注的問題，如合作社發(fā)展中廣受詬病的“套取政策支持”現(xiàn)象。但是，不得不承認(rèn)，為了達(dá)到“套取”的目的，合作社必須要滿足一些硬性的指標(biāo)，而要達(dá)到這些指標(biāo)就要有一些帶動小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)展甚至其所在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的行為。這些行為雖帶有某種交易色彩，卻可以將合作社的社會服務(wù)功能內(nèi)化為合作社的自身需求，成為其持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力。要實(shí)現(xiàn)對合作社領(lǐng)辦人過度追求自身利益而損害弱小農(nóng)戶利益取向的矯正，須通過完善法律和政策設(shè)計(jì)，防范政策實(shí)施中的尋租行為，以期法律與政策得到有效實(shí)施。
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