關于完善國家級經濟技術開發區考核制度促進創新驅動發展指導意見
近日，國務院辦公廳印發了《關于完善國家級經濟技術開發區考核制度促進創新驅動發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，這是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，通過考核評價促進國家級經濟技術開發區(以下簡稱國家級經開區)創新驅動發展的重要舉措。《指導意見》明確提出，通過對國家級經開區進行考核評價，加大政策支持力度，提高政策精準度，充分調動國家級經開區加快轉型升級、實現創新驅動發展的積極性，繼續把國家級經開區建設成為帶動地區經濟發展和實施區域發展戰略的重要載體，成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優勢的排頭兵，成為科技創新驅動和綠色集約發展的示范區，成為大眾創業萬眾創新的落腳地。
一、國家級經開區總體情況
自1984年國務院批準設立首批經濟技術開發區至今，全國國家級經開區數量已達219家，其中東部地區107家，中部地區63家，西部地區49家，區域分布漸趨平衡。
(一)經濟發展的重要引擎。經過30多年發展，國家級經開區已成為我國經濟發展的重要力量，特別是近十年來，國家級經開區主要經濟指標均保持快速增長，高于全國平均增幅。2015年1-9月，國家級經開區實現地區生產總值58010億元，稅收收入9297億元，同比分別增長3.9%、5.5%，占全國比重分別為11.9%、9.8%。
(二)對外開放的主要載體。國家級經開區作為對外開放的先行區，率先參與國際產業分工體系，成為我國最具競爭力的國際產業轉移承接地。2015年1-9月，國家級經開區實際使用外資和外商投資企業再投資金額2433億元;實現進出口總額39634億元，占全國比重為22.2%。
(三)產業集聚的重要平臺。依托已有的產業基礎和資源稟賦，通過承接國內外產業轉移，國家級經開區產業集聚效應日益明顯，形成了以電子信息、汽車、裝備制造、化工、食品等為主導的產業體系，同時，新能源、新材料、生物醫藥、節能環保等新興產業集群逐步成長壯大，有力地促進了我國工業化發展進程。
(四)體制改革的試驗區域。國家級經開區始終走在體制機制創新的最前沿，開創了精簡高效的管委會模式，被此后其他特殊經濟區域普遍借鑒。堅持高起點統一規劃、高標準滾動開發，有力推動了我國城鎮化進程。積極與國際慣例接軌，營造重商、親商、安商的投資環境，首創“一個窗口”對外、“一條龍”服務等多種投資服務模式，成為我國投資環境的優質品牌。
(五)轉型發展的示范基地。國家級經開區不斷優化產業結構，大力推動科技創新，成為創新資源的重要載體和高新技術研發及成果轉化基地，2015年1-9月，國家級經開區高新技術產品出口額達到8619億元，占全國高新技術產品出口總額的30.3%。國家級經開區注重集約發展，合理開發利用土地資源，成為我國土地節約集約利用程度最高的區域之一;強化節能環保，單位產值能耗約為全國平均水平的一半，二氧化硫排放量、化學需氧量等主要污染物排放也遠低于全國平均水平。
近年來，國家級經開區也面臨一些亟待解決的問題和瓶頸。產業轉型升級的路徑尚不夠清晰，主導產業的帶動作用不突出，服務業發展相對滯后;營商環境有待改善，在行政效率、法制環境等方面均需進一步改善和提升;大部分國家級經開區土地發展空間不足，但也有個別經開區存在節能環保意識不強、土地利用粗放等現象。
二、促進國家級經開區創新驅動發展的重要意義
一是適應改革開放新形勢的必然要求。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會對新時期全面深化改革和擴大開放提出了新的更高要求。作為先進制造業聚集區和實施創新驅動發展戰略的重要載體，國家級經開區面臨的國內外形勢和肩負的歷史使命都發生了深刻變化，其管理模式、基礎條件、發展水平各不相同，迫切需要明確促進國家級經開區創新驅動發展的目標、任務和要求，通過完善考核、分類指導、綜合施策，消除發展面臨的困難和瓶頸，為穩增長調結構惠民生繼續發揮生力軍作用。
二是構建開放型經濟新體制的迫切需要。“一帶一路”戰略實施為推進我國同有關國家和地區多領域互利共贏的務實合作帶來了良好機遇，在開展國際產能和裝備制造合作、深化經貿往來、增強人才技術交流等方面搭建了平臺。國家級經開區作為我國改革排頭兵和開放試驗田，應借助國家區域發展戰略實施的有利時機，繼續在構建開放型經濟新體制方面積極探索，主動適應我國對外開放新形勢和國際產業轉移新趨勢，以開放促創新，拓展對外開放新的空間和領域，更好地融入全球產業鏈、價值鏈、供應鏈，提高我國在全球產業分工中的地位。
三是促進產業轉型升級的內在動力。當前，新一輪工業革命和產業革命漸行漸近，國際產業分工布局與組織形態正在加速重組，中國經濟自平衡與世界經濟再平衡深入推進。美國、德國、日本分別推出“工業互聯網”、“工業4.0”、“機器人(63.500, -0.30, -0.47%)戰略”提升工業整體競爭力，以占據產業分工體系最高端。國家級經開區是我國高端制造業的集聚區，是實施創新驅動發展戰略的重要平臺，也是“中國制造”走向“中國創造”的前沿陣地。隨著我國經濟發展進入新常態，傳統增長動力不斷減弱，資源環境約束持續加劇，國家級經開區依賴要素驅動為主的老路難以為繼，必須抓住新的調整周期，盡快轉變粗放型經濟發展方式，積極實施騰籠換鳥、鳳凰涅槃戰略，促進傳統產業轉型升級，實現創新驅動發展。
四是應對資源環境挑戰實現可持續發展的必由之路。黨的十八屆五中全會特別提出，要堅持綠色發展，堅持可持續發展，推動低碳循環發展，建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系，加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度。近年來，我國霧霾天氣范圍擴大，環境污染矛盾突出，資源約束日趨緊張，生態系統加速退化。國家級經開區產業集聚程度高，資源消耗和污染排放總量大，對全國生態環境的影響不可低估。新形勢下，國家級經開區以及區內企業必須自我約束，提高清潔生產的能力，處理好經濟發展與節約資源、保護環境的關系，大力推進綠色低碳循環發展。
三、《指導意見》主要內容及重要舉措
《指導意見》分為八部分，共計20條。
(一)提出總體要求和目標任務。
《指導意見》以黨的十八屆五中全會提出的五大發展理念為指導，提出堅持以對外開放為引領，以科技創新為動力，以體制創新為保障，以考核評價為導向，充分調動國家級經開區加快轉型升級、實現創新驅動發展的積極性，把國家級經開區建設成為帶動地區經濟發展和實施區域發展戰略的重要載體，成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優勢的排頭兵，成為科技創新驅動和綠色集約發展的示范區，成為大眾創業萬眾創新的落腳地。
2014年10月，國家級經開區設立30周年時，國務院辦公廳印發《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》(國辦發〔2014〕54號，以下簡稱《若干意見》)。此次出臺的《指導意見》關于國家級經開區發展目標的表述，沿用了《若干意見》中提出的“三個成為”，此外增加了“成為大眾創業萬眾創新的落腳地”，是在一脈相承基礎上根據新的要求作了延伸和擴展。
(二)完善考核評價體系，實施動態管理。
《指導意見》要求商務部要改革完善國家級經開區發展水平考核評價制度，制訂并發布《國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價辦法》，明確審核要求，科學設計指標體系，引導國家級經開區不斷改善和優化投資環境，樹立國家級經開區典型范例和良好品牌。
《指導意見》提出每年組織開展考核工作，根據考核結果對國家級經開區進行綜合評價，反映國家級經開區的發展水平和進步情況，不斷激發創新驅動發展的活力。對發展好的國家級經開區一方面在金融、土地、人才等方面給予激勵政策，另一方面要鼓勵其輸出管理經驗，帶動其他國家級經開區協同發展。對發展水平滯后的國家級經開區予以警告和通報，對連續兩次考核處于最后5名的，將按程序報國務院批準后降為省級經濟開發區。
目前國家級經開區總量已達219家，雖然數量眾多，但發展水平參差不齊。有些開發區升級以后，受各方面因素制約，開發建設進度遲緩，未能實現預定的發展目標，影響了國家級開發區的聲譽。今后，按照差異化發展的要求，必須進行分類指導和動態管理。“國家級”不再是“鐵帽子王”，不能只進不出，只升不降。對于土地等資源利用效率低、環保不達標、發展水平低的，要實行降級或者淘汰，保持國家級經開區的競爭優勢和品牌含金量。
(三)提出考核內容和具體要求。
《指導意見》圍繞完善國家級經開區綜合發展水平考核評價制度，從夯實產業基礎、激發創新活力、發揮區域帶動作用、強化綠色集約發展、推進體制機制創新等五個方面，提出具體考核內容及通過考核促進國家級經開區實現的目標要求，加大政策支持力度，提高政策精準度，充分調動國家級經濟技術開發區加快轉型升級、實現創新驅動發展的積極性。
一是夯實產業基礎。當前，國家級經開區區主導產業集中在電子信息、裝備制造、化工、食品等行業，產業特色不鮮明，同質化問題較為突出，產業結構調整和轉型升級的空間較大。《指導意見》從提升產業核心競爭力、創新產業投融資方式、爭取更多金融支持等方面，提出通過考核相關指標，賦予相關政策支持，促進國家級經開區參與全球產業分工和價值鏈重組，發展外向型產業集群，打造一批行業領軍企業，強力推進產業集聚、集群、集約發展。《指導意見》特別強調，發展較好的國家級經開區要構建新型產業體系，引領中國制造業核心競爭力和國際分工地位躍升;產業集聚程度尚不高的國家級經開區要大力引資引技引智，優化產業布局，促進現代化產業集群健康發展。
二是激發創新活力。新形勢下，培育創業創新成為我國提升產業競爭力和加速轉型升級的必然選擇。在當前資源環境約束日益強化、發展模式從要素驅動和投資驅動轉向創新驅動、以互聯網為代表的信息技術高速發展的時代背景下，國家級經開區必須順應大眾創業、萬眾創新的新趨勢，通過打造發展新引擎，增強發展新動力，開拓發展新市場，營造良好的創新創業生態環境。《指導意見》從用好用足創新創業扶持政策、打造創新創業服務平臺、加快人力資源集聚、加強知識產權運用和保護等方面，提出通過考核相關指標，集成相關政策措施，鼓勵高端人才、高端技術在國家級經開區集聚，推進結構調整，助力創業創新。
三是發揮區域帶動作用。在過去30多年的發展歷程中，國家級經開區有效發揮了示范、輻射和帶動作用，不同程度地實現了與周邊地區的資源要素整合和聯動發展，東部地區經開區通過采取人才和管理經驗輸出、產業梯度轉移等對口幫扶舉措，有力地支持了中西部地區發展。在今后全面建設小康社會進程中，國家級經開區仍然要主動作為，為實施國家區域發展戰略做出積極貢獻。《指導意見》提出要促進區域協調發展，通過考核國家級經開區主要經濟指標占所在地市的比重，推動國家級經開區通過全球資源利用、業務流程再造、產業鏈整合、資本市場運作等方式，促進主要經濟指標平衡協調，經濟發展質量和效益顯著提高，有效帶動所在區域經濟發展。
四是強化綠色集約發展。當前，我國資源環境矛盾日益凸顯，國家級經開區由于產業集聚而承受的資源環境壓力更為突出。《指導意見》從提高土地開發利用率、鼓勵綠色低碳循環發展等方面對國家級經開區提出了新的更高要求。在土地利用方面，通過考核單位土地地區生產總值產出強度、土地開發利用率，促進國家級經開區科學劃分產業用地與配套設施用地比例，建立健全低效用地再開發激勵約束機制，盤活存量工業用地。同時，為了鼓勵先進、激勵后進，《指導意見》提出，優先考慮發展好的國家級經開區擴區或調整區位需求。在生態環保方面，通過考核工業企業能耗、水耗、污染物排放等情況，促進國家級經開區提高能源資源利用效率，嚴格環境準入門檻，增強環境監測監控能力，大力發展循環經濟和環保產業，推動建立綠色、低碳、循環發展產業體系。此外，《指導意見》強調，鼓勵國家級經開區積極創建生態工業示范園區等綠色園區，通過雙邊機制開展國際合作生態(創新)園建設，引入國際先進節能環保技術和產品。
五是推進體制機制創新。國家級經開區一直走在體制機制創新的最前沿。從率先建立精簡高效的管委會模式，到多年來堅持“一個窗口”對外和“一條龍”服務，為投資者提供了高效便捷的服務，成為投資環境的優質品牌。隨著經開區的發展壯大，其承擔的社會管理責任日益重大，開發區體制機制問題十分復雜，要真正形成集聚效應和增長動力，創新的任務仍然艱巨。在體制機制方面，《指導意見》著重突出了創新社會治理機制和提升投資便利化程度兩方面內容。一方面，通過考核一般公共服務支出占比、通過ISO9001質量認證等情況，促進國家級經開區優化機構設置，提高行政效能，構建適應經濟轉型升級的行政管理體制;另一方面，提出進一步擴大外商投資審批權限，總投資(包括增資)10億美元以下的鼓勵類、允許類和總投資1億美元以下的限制類外商投資企業的設立及其變更事項，由省、自治區、直轄市、計劃單列市、新疆生產建設兵團、副省級城市商務主管部門及國家級經開區負責審批和管理，提升投資便利化程度。
《指導意見》最后要求，各地、各部門要充分認識分類考核、轉型升級、創新發展的重要意義，加強組織領導，健全工作機制，主動作為，盡快制訂具體實施方案和配套政策措施。各省級商務主管部門和各國家級經開區要按照統一部署，認真貫徹落實考核評價各項工作要求，確保考核結果真實客觀，取得實效。
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