論新民事訴訟法下公益訴訟的困境和完善
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摘 要：新修改的民事訴訟法規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關、有關組織可以向人民法院提起訴訟。民事訴訟法的這一修改，使得公益訴訟有法可依，但是，對于實踐中的公益訴訟出現的各類問題，這樣的修改仍是遠遠不夠的，公益訴訟的主體的明確，法條中對于公益訴訟類型的規定等問題仍是亟待理論的支撐和立法的完善。
關鍵詞：公益訴訟 群體性利益 公共利益
一、 我國公益訴訟的現狀
近年來，公益訴訟大多是“雷聲大雨點小”，媒體總是以公益訴訟為噱頭，博眼球，但是真正成功的公益訴訟確是少之又少，大多是無疾而終，后期的關注也很少。我國也在公益訴訟領域長期處于立法空白的狀態。新修改的《民事訴訟法》第55條增加了公益訴訟的內容，又將公益訴訟擺到人們的眼前。
(1)我國的群體性利益保護
改革開放后，隨著經濟水平和各行各業的不斷發展，大規模生產、大范圍消費便成為社會發展的基本特征之一。隨著現代社會的復雜化，簡單的一個行動往往導致一連串的反應，這也就使得“傳統的把一個訴訟案件僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發顯得不甚完備”。 在公益訴訟立法之前，我國對于群體性利益的保護只能通過代表人訴訟制度來解決。我國的代表人訴訟與美國的集團訴訟在功能和具體方面有明顯的差別。美國的集團訴訟受案范圍比我國的代表人訴訟廣，并且相關的利害關系人可以選擇退出訴訟，而我國的代表人訴訟中要想加入訴訟，要到法院進行登記。對于我國是否需要引進美國的集團訴訟這個問題，在我國的理論界長期存在著爭議，最終，立法沒有采取這樣的方式筆者認為是可取的。美國的集團訴訟對于公民自身的素質和消息的傳播度的要求是十分高的，我國是人口大國，各地的教育水平和信息透明度的水平也是參差不齊的，因此若是采取美國的“退出制”必然會侵害眾多當事人的知情權和處分權，反而達不到應有的效果。
(2)我國公益訴訟的實踐現狀
在公益訴訟制度得到正式的立法之前，我國的公益訴訟長期處于進退維谷的狀態。受害人因為各種原因不愿意提起訴訟，法院以主體不適格等原因拒絕立案或判決敗訴。“浙江畫家嚴某對位于小學周邊的色情場所進行多次投訴，要求相關機關進行整頓，但是行政機關沒有給予回應。于是他提起行政訴訟。法院最終以嚴某沒有起訴資格為由判決其敗訴。” 諸如此類的案例在我國是比比皆是的，大多提起公益訴訟的人都不指望能勝訴，只是希望得到社會各界的關注。
在新民事訴訟法出臺后，也不乏公益訴訟的案例，主要以環境公益訴訟為主，為日后公益訴訟制度的不斷完善提供實踐經驗。由環境污染引發的訴訟在全國各地都出現過，但是結果卻都不相同。有的法院以原告沒有資格而拒不立案，有的法院雖然受理了，但是也無疾而終，還有的法院只是走個“過場”，環境污染的現象結案后也沒有得到改善。新民事訴訟法增加的公益訴訟條款，雖然引起了各界關注，但是成功的公益訴訟卻寥寥無幾。新民訴法中的公益訴訟法條變成了“死法條”，由于相關的法律法規不健全，沒有司法解釋，新民訴法中的規定也是模糊不清，導致在司法實踐中公益訴訟不能運用起來，成了“好看的擺設”。
二、我國公益訴訟發展的困境
(1)社會組織發展不健全
新法增加的公益訴訟中，規定了特定的起訴主體，這就使得公益訴訟原告的資格抬高。如果沒有適格的原告，那么公益訴訟也就是形同虛設了。在我國的國情下，社會組織發展的不健全在很大程度上阻礙了公益訴訟的發展。
我國對于社會組織的管控可以說是“方方面面”的。首先，在社會組織的成立上，政府就嚴格把關，在組織的運行上，政府也是處處干預，這就導致我國的社會組織大多都帶有濃重的行政化色彩。加之，當出現一種新的社會問題時，我們習慣于設立各種行政機關，導致政府對于很多事情都大包大攬，社會組織的生存空間狹窄。其次，我國一直沒有相應的法律法規來規范社會組織，導致我國的社會組織大多規模小，名存實亡，很難在社會上發揮作用。新民事訴訟法將有關組織列為公益訴訟的原告，實際上是不符合我國的國情的，要想使得公益訴訟發揮真正的作用，就要促進社會組織的完善和發展。
(2)行政機關不作為
新修訂的民事訴訟法還有不完善的地方，在這個法條中并沒有明確的機關，那就會導致相關機關不作為或者機關之間相互推諉的事件發生。在大多數的公益訴訟中，被告都是一些大型的企業或者是其他行政機關，這就導致應該提起訴訟的行政機關不愿行使職能。另外，規定有關機關作為公益訴訟的原告也有不合理的地方。作為行政機關擁有行政處罰權，對于某些企業、個人的侵害公共利益的行為，有權用行政強制手段來制止，那么就沒有必要成為原告，將案件推給法院來判決。公益訴訟從立案到判決往往經歷比較長的時間，對于一些侵害案件，如果不及時制止可能會造成侵害的擴大，相比較公益訴訟來說，如果采用行政手段就能更快的制止不法行為，維護公共利益。
司法機關在受理公益訴訟案件時也會存在不作為的現象。司法機關在遇到這樣的案件時，往往不能做到司法獨立，在行政機關的重壓下，導致許多公益訴訟無疾而終，最終導致司法公信力下降，市民和社會組織參與積極性下降，阻礙公益訴訟制度的發展。
(3) 社會效果難以達到
公益訴訟不同于傳統的民事訴訟，它所產生的效果不應該只局限于原被告之間，還應該產生相應的社會效果，產生廣泛的影響。公益訴訟有其獨特的社會價值，可以促進相關立法的完善，產生社會示范效果，同時，提高弱勢群體的參與度，加強對于弱勢群體的保護力度，實現社會各階層利益的平衡和協調，提高社會管理水平的提高。但是，在我國公益訴訟的社會價值并沒有很好的發揮出來，許多案件原告雖然勝訴，但是損害公共利益的現象仍然存在，沒有相關機關督促判決的執行。
河南農民葛銳訴鐵路局廁所亂收費案。該案耗時三年，法院最終判決葛銳勝訴，鄭州鐵路分局返還其0.3 元廁所收費，并承擔訴訟費用。然而根據事后的采訪，廁所的收費情況沒有改觀 許多的公益訴訟都停留在形式上，事后沒有任何的改變，那么這樣的公益訴訟又有什么意義呢?本來公益訴訟存在的目的是為了維護社會公共利益，最后反倒成了許多行政機關的“面子工程”。因此，切實的完成公益訴訟的執行監督是必不可少的。
三、公益訴訟制度的健全完善
(1)公民個人作為發起公益訴訟的主體
我國可以適當放松對于公益訴訟原告資格的限制，讓公民個人參與到公益訴訟中來，這樣既可以讓公民自己行使監督權，親身進入到社會管理中來，真正實現當家作主;同時，對于整個社會結構和利益形式也有長足發展。另一方面，公民個人參與到公益訴訟中來，也有利于構建和諧社會，協調社會內部各利益集團的不平衡。為了防止濫訴，可以規定公民個人在提起公益訴訟時要委托公益律師或組織協助，這樣避免個人對于訴訟程序不了解造成的濫訴。同時，為了保障公民的訴訟權利，在費用承擔和舉證責任上也要有適當的政策傾斜，例如對于公益訴訟適當的減少訴訟費用，或是鼓勵律師承接公益訴訟的案子等等。各類的社會組織也應該吸納公民個人加入到公益訴訟中來，培養公民的主人翁意識。
(2) 檢察機關的公益訴訟主體資格
鼓勵檢察機關進入到公益訴訟中來，是有其必要性的。大部分的公益訴訟的被告不是大型企業，就是政府機關，原告在一開始就已經處于弱勢了，而檢察機關的加入，無疑使得原被告兩方勢均力敵。另外，檢察機關行使公益訴訟原告起訴權也是其行使檢察監督權的具體體現。檢察機關加入到公益訴訟中來又會產生另外的問題，就是檢察機關是一個代表國家的強勢的地位，就有可能會侵奪其他公益訴訟起訴主體的權利。那么，筆者認為可以這樣規定，在其他主體不主動履行權利，造成環境嚴重污染、國家的資產流失嚴重等重大影響時，檢察機關就要行使其職責，來維護社會公共利益。同時，為了保證原被告地位的平等性，檢察機關在進行公益訴訟時，享有民事訴訟中原告的權利，不享有其他特權。
(3) 證明責任倒置
在民事訴訟中，證據是整個訴訟的核心點，因此證明責任的分配也至關重要。迄今為止，結果責任說是我國學者的普遍觀點，即在事實真偽不明時由哪一方當事人承擔敗訴的風險。證明責任的多少對于原被告的訴訟地位有很大的影響，因為承擔證明責任的一方可能會承擔敗訴的風險。在公益訴訟中，原被告的訴訟地位不平等，以消費者權益案件為例，商家侵害消費者的權益，但是要求消費者舉證商家的過錯無疑是強人所難。因此，在公益訴訟中應該合理分配證明責任。
筆者認為在當前的情況下適用證明責任倒置更加有利于公益訴訟的施行。證明責任倒置被應用在環境污染的相關案件中。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第4條第3款規定：“因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔證明責任。”在這類案件中被告大多是實力雄厚的企業，規定由他們負擔證明責任有利于原被告在訴訟中的平衡。同樣地，筆者認為其它的公益訴訟也可以借鑒之，這樣不僅可以鼓勵更多的公益訴訟，促進各項事業的發展，還會改善現在公益訴訟多敗訴的現象。
(4) 公益組織的培養
之所以強調要發展我國國內的民間公益組織，是因為我國現存的大量社會組織都存在“行政化”的趨勢，我國也對市民的自由結社管控甚嚴，導致真正意義上的民間組織在我國寥寥無幾。民間組織多是擁有共同利益的群體組成的有組織的團體，與官方的團體相比，民間組織更貼近于普通百姓，與個人相比，民間組織又具有一定的專業性，對于公益訴訟中需要的專業性問題，可以提出意見和方便搜集證據。因此，適當放開對于民間組織的限制，利用民間組織來維護廣大群眾的權益是有現實意義的。例如，吸取國外的經驗，廣泛設立各行各業的工會，保障工人的權利。四川樂山煤炭工人的塵肺事件得到了社會大眾的廣泛關注，這些普通的工人不懂法，教育水平都不高，單憑他們個人是難以維護自身的權益的，這就需要工會的力量或是相關公益組織的援助。勢單力薄的工人只能用“開胸驗肺”的極端手段來得到公正的說法和獲得賠償。在美國經常有工會組織工人罷工來提高工資待遇等事件，這也就可以對比的看到社會組織的重要性。
注釋：
[意]莫諾·卡佩萊蒂編著.劉俊祥，等譯.福利國家與接近爭議.法律出版社.2000.68.
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