關于縣轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的調(diào)查報告
——##縣轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的調(diào)查
經(jīng)過稅費改革之后，特別是隨著中央1號文件的貫徹落實，“三農(nóng)”問題再次被全社會所關注。曾經(jīng)將“催糧要款”作為“主業(yè)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不僅要面臨對傳統(tǒng)工作方式的拋棄，而且還將面對新形勢下農(nóng)民致富奔小康需求日漸提高的現(xiàn)實。在這種條件下，作為我國最基層的一級政權組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，其職能到底如何轉變，是一個值得探討、亟待研究和著力實踐的課題。帶著這一課題，近期，筆者先后深入城關鎮(zhèn)、湯坪鎮(zhèn)、龍王鎮(zhèn)和太山廟鄉(xiāng)進行了專題調(diào)研，通過調(diào)查與思考，得出的綜合結論是：“轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，已經(jīng)不單純是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的改制，它牽動著農(nóng)村*體制改革的‘神經(jīng)’；也不單純是依靠一項改革就能完成，它還需要采取一系列綜合措施與之相匹配”。
一、問題與分析 城關、湯坪、龍王鎮(zhèn)和太山廟鄉(xiāng)總面積1107平方公里，人口37463人，分別占全縣總面積和總人口的30.1%和50.2%，四鄉(xiāng)鎮(zhèn)在##縣*、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展中占據(jù)十分重要的地位。按照縣上下達的編制，一鄉(xiāng)三鎮(zhèn)共下達行政編制133人，事業(yè)編制65人，目前行政人員在崗103人，缺編30人，占總數(shù)的22.2%；事業(yè)人員編制65人，在崗61人，缺編4人，占總數(shù)的6.2%。一鄉(xiāng)三鎮(zhèn)正副科級干部定編62人，目前配備55人，尚缺7人。 1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍及干部管理體制存在的問題分析 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍常年生活和工作在基層，長期扎根農(nóng)村，熟知鄉(xiāng)鎮(zhèn)之苦、干部之難、報酬之低，在山區(qū)條件極為艱苦的情況下，任勞任怨、埋頭苦干，服務基層，聯(lián)系群眾，為農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定做出了一定的貢獻。
在肯定成績的同時，我們也不難看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍及干部管理中存在的突出問題： 一是干部隊伍結構不合理，存在著相對老化的現(xiàn)象。從所調(diào)查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在冊人員總數(shù)167人，其中：30歲以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部41人，僅占在冊人員總數(shù)24.5%；30-48歲的105人，占62.9%；48歲以上的21人，占在冊人員總數(shù)的12.6%。干部文化程度偏低，缺乏專業(yè)技術知識。4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)167名在冊干部中，僅有大學文化10人，占在冊人員總數(shù)的5.9%；有大專36人，占在冊人員總數(shù)21.6%，這部分人中絕大部分都是通過參加黨校函授學習后取得的本科、大專*，專業(yè)知識相對貧乏；中專以下的121人，占在冊人員總數(shù)的72.5%。干部創(chuàng)新意識差，缺乏開拓市場的能力。
由于常年工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，普遍缺乏正規(guī)化培訓，加之山區(qū)信息閉塞，遠離縣城，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍思想保守，墨守成規(guī)，坐井觀天，缺乏開拓發(fā)展的能力，很難適應市場農(nóng)村市場經(jīng)濟的客觀需要。 二是干部素質(zhì)有待提高。近年來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照縣委、縣政府確定的經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略思路，大力發(fā)展果菌藥等主導產(chǎn)業(yè)，基本打破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的格局，初步形成了鄉(xiāng)有主導產(chǎn)業(yè)，村有骨干項目，戶有增收門路的可喜局面。但是如何為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一體化服務，讓產(chǎn)業(yè)真正發(fā)揮出巨大的經(jīng)濟效益，已成為當前亟待解決的問題。從調(diào)查的情況看，當前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這方面素質(zhì)還不高，解決農(nóng)民信息不靈、產(chǎn)品銷路不暢，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整不力和推廣科技的方法和能力欠缺，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)大專以上文化程度的46名干部中，真正熟悉農(nóng)村工作，懂業(yè)務、懂技術的只占很少一部分。這些問題與當前農(nóng)村發(fā)展的新形勢極不相適應，從一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
三是干部管理機制不健全。干部管理方式單一。從調(diào)查情況看，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前仍采用的是以干部包村和片線管理為主的崗位管理，這種管理方式，雖然，上述情況的存在，無法有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作用，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責任無限大，權力無限小”的怪現(xiàn)象。 二、有益的探索 在現(xiàn)行體制下，固然影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能有效發(fā)揮的因素很多，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對新情況和新任務，在職能轉換方面堅持進行了積極的探索，為今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉換起到了有益的借鑒作用。
1、取消包村制度，強化村民組織自治功能。 《村民委員會組織法》頒布后，規(guī)定了村民委員會具有自我教育、自我管理、自我服務的功能。湯坪鎮(zhèn)黨委、政府在農(nóng)村工作的實踐中深刻認識到：過去長期以來形成的“領導包片、干部包村”工作方法，其弊端有三：一是大包大攬村務，弱化了村民組織自治功能；二是導致鎮(zhèn)上干部力量分散，加大了干部經(jīng)常性管理工作的難度；三是包村干部幾乎年年輪換，導致工作沒有連續(xù)性和長遠考慮。對此，該鎮(zhèn)今年在柏楊村進行了取消包村工作試點，在加強村兩委班子建設的前提下，進一步發(fā)揮了村民委員會自治功能，短期內(nèi)使后進村的各項工作出現(xiàn)了新的起色。近期湯坪鎮(zhèn)黨委、政府正在總結試點工作經(jīng)驗，明年將在全鎮(zhèn)全面推行取消包村工作制度，集中干部力量，圍繞主導產(chǎn)業(yè)基地建設搞好社會化服務，實現(xiàn)農(nóng)民增收、經(jīng)濟增長的目標。 2、圍繞主導產(chǎn)業(yè)建設，增強政府服務功能。
成立各類中介組織，加強各種專業(yè)服務，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新時期服務農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一條有效途徑。近兩年來，城關鎮(zhèn)在圍繞袋料產(chǎn)業(yè)，湯坪鎮(zhèn)在圍繞果菌藥菜主導產(chǎn)業(yè)，太山廟鄉(xiāng)在圍繞果菌藥桑主導產(chǎn)業(yè)建設上，依靠科技、提供信息、加大投入，從而使產(chǎn)業(yè)基地建設步伐明顯加快。兩鎮(zhèn)一鄉(xiāng)的共同經(jīng)驗是：圍繞主導產(chǎn)業(yè)，增強服務功能。他們認為，要實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)農(nóng)村單家獨戶的小生產(chǎn)與大市場的有效聯(lián)結，必須以引進和培育龍頭基地為主，組建多種形式的專業(yè)合作組織、專業(yè)協(xié)會為輔的中介組織。因此，他們在工作實踐中，開始傾斜干部力量，組建各類專業(yè)協(xié)會，圍繞主導產(chǎn)業(yè)，建設商品生產(chǎn)基地，以此強化服務功能，拉動經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收。
3、創(chuàng)新工作機制，確保服務效果。 好行為要用好的機制來推動，建立符合農(nóng)村工作實際的監(jiān)督考核機制，是搞好服務的根本，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由管理型向服務型轉變的重要環(huán)節(jié)。湯坪鎮(zhèn)、太山廟鄉(xiāng)對此進行了積極的探索，湯坪鎮(zhèn)創(chuàng)新工作機制，在產(chǎn)業(yè)建設中，推行了黨委、政府建協(xié)會、支部建分會、協(xié)會聯(lián)公司的模式。在經(jīng)濟工作的實踐中，鎮(zhèn)黨委、政府堅持把主要精力放在培育和營造市場上，努力建好鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術服務協(xié)會。村上建立分會，在能人黨員中扶持了湯坪鎮(zhèn)蔬菜、藥材、食用菌3個協(xié)會。鎮(zhèn)協(xié)會采取引資、合作等方式吸取龍頭企業(yè)來鎮(zhèn)投資，提供技術，建設基地，實行“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，先后建立了漁灣村秦嶺菜業(yè)經(jīng)營公司、安康北醫(yī)大華嚴村絞股藍種植公司、湯坪江浙食用菌公司等龍頭企業(yè)，促進了全鎮(zhèn)菜、藥、菌三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。太山廟鄉(xiāng)在創(chuàng)新工作機制上，突出抓了以下兩點：一是強化目標管理。
在規(guī)范機構設置后，進一步規(guī)范各辦（站、所、協(xié)會）職權范圍，細化分工，明確責任，夯實任務。建立健全工作督辦檢查制度，對（站、所、協(xié)會）工作落實情況，采取定期和不定期的方式進行督辦檢查，對工作不力，未按時完成任務的，限期整改或限期完成，如限期整改無起色，仍未完成任務的予以通報批評，并列入辦（站、所、協(xié)會）或個人考核檔案，年終按照目標任務完成情況進行量化考核，并與十三月工資及年終獎金分配掛鉤。二是完善考核機制。實行一項產(chǎn)業(yè)、一個協(xié)會、一套管理辦法、一套考核機制。堅持從解決農(nóng)民最關心、最迫切需要解決的問題入手，從過去單純的數(shù)量考核轉移到數(shù)量考核和質(zhì)量初期自以為是錯誤的做法中跳出來，堅持依法行政，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，更好的履行職責。
4、創(chuàng)新培訓機制，提*部素質(zhì)。一要建立干部培訓考核機制。要嚴格按照“大教育、大培訓”的總體要求，著力建立健全多層次、開放式的干部教育培訓機制，適應建設學習型政府的需要。對每名干部都應建立學習檔案，每半年由組織、宣傳部門檢查考評一次，作為干部考察、考核的依據(jù)。二是要建立完善日常學習、集中培訓、輪訓制度。嚴格按照全縣干部培訓規(guī)劃，分期分批對全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有干部進行普遍輪訓，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓力度。通過*理論和科技知識、法律法規(guī)的學習，多渠道、多層次、多形式地提*部*理論素質(zhì)和市場經(jīng)濟條件下做好農(nóng)村工作的本領。
三是要豐富培訓內(nèi)容，改進培訓形式，提高培訓質(zhì)量。對干部進行各種業(yè)務和實用技術知識培訓。同時要支持鼓勵干部參加專業(yè)考試和各種*脫產(chǎn)學習，努力培養(yǎng)和造就一批高層次、復合型的干部隊伍。 5、創(chuàng)新管理機制，著力轉變干部作風。一是建立完善考核機制。首先要強化縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作考核，突出對最終成果的考核，重點考核財政收入的來源和支出情況，農(nóng)民的收入和負擔情況，以及經(jīng)濟工作和重點工作情況，進一步規(guī)范考核內(nèi)容和完善考核的方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核走向規(guī)范化、科學化。其次要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對干部的考核和獎懲。應當結合各地實際，根據(jù)工作職能、任務來制定考核目標，真正做到責、權、利相結合，責任到人，獎懲分明。第三要把考核的權限交給農(nóng)民。積極探索干部述職考核制，定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向人大代表、農(nóng)民代表述職，由農(nóng)民代表根據(jù)他們的述職以及平時的所作所為進行打分。
二是創(chuàng)新干部交流機制。積極推進干部輪崗交流、回避交流、異地交流，定期不定期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關內(nèi)部通過競爭上崗的方式進行輪崗交流，縣委組織部和其他相關部門也要適時對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部按一定比例進行異地交流。同時積極做好干部分流工作，將事業(yè)單位的人員逐步推向市場，給予一定的政策和基本保障，變事業(yè)單位為經(jīng)濟實體，鼓勵干部1─2年帶薪創(chuàng)業(yè)，到期脫離財政。三是健全干部“上下”機制。一方面繼續(xù)加大對干部的培養(yǎng)選拔力度，突破條條框框，大膽公開選拔德才兼?zhèn)涞耐咎崛晤I導職務，另一方面積極推行末位淘汰制，對連續(xù)3年工作考核倒數(shù)第一的進行脫崗學習或進入再就業(yè)中心，打破干部身份終身制。四是改革干部管理體制。要進一步加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣直部門下派業(yè)務單位的管理權限，縣直部門下派鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務單位人員的年度考核、提拔交流、工資晉級等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與業(yè)務部門共同承擔。 6、創(chuàng)新運行機制，積極推進干部轉型。
一要靈活設置機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機構設置上一定要根據(jù)職能轉變的要求和經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要來合理規(guī)劃，要本著“壓機關、減行管、充基層、擴經(jīng)濟”的原則，通過因事定崗、因崗定責來建立機構，以確保有充足的力量來抓產(chǎn)業(yè)、包項目。二要突出工作重心。我縣作為山區(qū)貧困縣，當前和今后一個時期的主要任務就是要恢復重建、加快發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點必須從管理具體事務盡快轉變到謀劃經(jīng)濟大局上來。立足本地實際，制訂好短、中、長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，在市場培育、小城鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、公益事業(yè)和基礎設施建設上多下功夫，引導農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。三要轉變工作職能。要由過去的行政命令向提供服務轉變。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民的管理體制更為松散，只有“服務”才是聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一定要適應這種新的形勢，注意發(fā)揮自身優(yōu)勢，切切實實的為農(nóng)民致富出點子，辦實事，確保農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速健康發(fā)展。
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