十三五規劃綱要實施情況中期評估工作調研報告

時間：2023-03-21 17:26:49 報告

　　按照市人大常委會2018年工作安排，市八屆人大常委會第十五次會議聽取和審議《xx市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要實施情況中期評估報告》。為此市人大財經委在何新來副主任的帶領下，從9月10日至9月21日分別邀請部分常委會組成人員、人大代表和2名專家組成調研組，聽取了市發改委、財政局、工信委等19個部門的總體匯報和專題匯報以及13個縣市區的匯報，并深入興平、乾縣、淳化、彬州、旬邑等5個縣市實地察看了18個項目并召開座談會。

十三五規劃綱要實施情況中期評估工作調研報告

　　一、“十三五”規劃綱要中期評估工作情況

　　今年3月初，市政府根據中省統一安排和部署，組織召開我市“十三五”規劃綱要中期評估工作會議，傳達了中、省“十三五”中期評估工作會議精神，對評估工作進行了安排和部署。評估堅持系統全面、突出重點、科學嚴謹、實事求是的基本原則，采用自我評估與第三方評估相結合、總體評估和專項評估相結合、市縣上下聯動評估的方式，圍繞增強產業發展新動力、構筑均衡整合新格局、建設生態文明新家園、打造改革開放新高地、匯聚全面小康新合力等五個方面進行了評估。6月初，第三方xx師院課題組在深入調研的基礎上，形成了第三方評估報告。市發改委以第三方評估結果為參考，通過比較測算進度，剖析存在問題，搜集反饋意見，起草了《xx市“十三五”規劃綱要實施情況中期評估報告（征求意見稿）》，9月初形成了評估報告（討論稿）。

　　調研組在聽取了xx市“十三五”規劃中期評估工作匯報后認為，市政府重視評估工作，安排部署周密，較好地完成了“十三五”規劃實施情況中期評估。但仍有四點需要改進：一是評估方法有待改進。存在評估方法單一、綜合評估與專項評估結合不夠、定性分析與定量分析結合不夠、缺乏對數據系統分析等問題。二是評估內容需進一步完善。從評估的內容看，沒有建立系統的評價指標體系，對標排查不夠細致，數理分析不足，存在問題剖析不深。三是總體規劃與專業規劃銜接不夠。各項指標之間的關聯、關系不夠具體，專項規劃對總體規劃的支撐作用不足。四是西咸新區劃轉影響分析需進一步細化。西咸劃轉直接關系到“十三五”規劃綱要中后期執行情況，在評估中對劃轉造成的影響及后續效應分析不夠細致、深刻，缺乏詳細數據支撐。

　　二、“十三五”規劃綱要實施情況

　　“十三五”以來，市政府認真貫徹落實中、省政策，全市經濟社會呈現穩中有進的發展態勢，但《綱要》執行總體不夠理想，距離《綱要》預期目標差距較大。

　　（一）主要指標完成情況

　　《綱要》的主要目標分為經濟發展、創新驅動、結構升級、民生福祉、生態文明等五個方面34項指標。從評估結果看，全市各項指標完成進度不均：經濟發展7項指標中，僅有社會消費品零售總額和外貿進出口總額等2項指標達到預期進度，生產總值、人均GDP、規模以上工業增加值、全社會固定資產投資、地方一般公共預算收入等5項指標未達到預期進度；創新驅動5項指標中，科技進步貢獻率、研究與實驗發展經費占生產總值比重、大中型企業研究與實驗發展經費占主營業務收入比重、萬人發明專利擁有量等4項指標未達到預期進度，文化產業增加值比重由于統計口徑變化沒有具體數據；結構升級5項指標中，服務業增加值占GDP比重達到預期進度，常住人口城鎮化率、非公經濟增加值占GDP比重等2項指標未達到預期進度，戰略性新興產業占GDP比重由于統計口徑變化沒有具體數據，信息化指數暫無數據；民生福祉7項指標中，城鎮登記失業率、人口自然增長率、居民消費價格指數、高中階段教育毛入學率、基本醫療保險覆蓋率等5項指標達到預期進度，城鎮新增就業人數、居民人均可支配收入等2項指標未達到預期水平；生態文明10項指標中，單位工業增加值用水量累計降低、城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率等3項指標提前完成目標任務，單位GDP能耗降低、單位GDP二氧化碳排放強度降低、主要污染物排放降低、森林覆蓋率等4項指標基本達到預期進度，耕地保有量、城市空氣優良天數、治理水土流失面積等3項指標未能達到預期目標。

　　從各縣市區經濟發展指標完成情況看，3個“十強縣”（xx）GDP總量均實現了規劃中期預期目標，興平市規模以上工業總產值、全社會固定資產投資等2項指標未達到預期目標，三原縣全社會固定資產投資、社會消費品零售總額等2項指標未達到預期目標，彬州市規模以上工業總產值未達到預期目標；北四縣（永壽、淳化、旬邑、長武）規劃實施情況普遍較好，僅有個別指標未達到預期水平，但經濟體量較小，對全市經濟拉動作用不強；涉及西咸劃轉的3個縣區（秦都、渭城、涇陽）各項經濟發展指標均未達到預期目標；其余3縣（乾縣、禮泉、武功）只有一兩項經濟指標達到預期，其余指標均未達到預期目標。

　　（二）重大項目完成情況

　　我市“十三五”規劃項目xx個，總投資xx億元。20xx年至2018年上半年已實施項目xx個，完成投資xx億元，占“十三五”規劃項目總投資的xx%，占已實施項目總投資的37.79%。其中：已竣工項目xx個，總投資xx億元。在建項目xx個，總投資xx億元，20xx年至2018年上半年完成投資xx億元，占在建項目總投資的xx%。未開工項目xx個，總投資10785.46億元，占“十三五”規劃投資的xx%。

　　（三）重點任務完成情況

　　1、抓創新，產業融合升級初見成效。一是創新驅動起步良好。2017年高技術產業工業產值同比增長28.2%，我市被評為國家知識產權試點城市；2018年榮獲智慧城市時空云建設全國第二名。二是新型工業集群逐步形成。投資280億元的cEc8.6代液晶面板生產線項目點亮投產，投資110億元的19戶液晶面板上下游企業加快建設。雷丁秦星新能源汽車項目已成為全省新能源汽車產業布局重點板塊。旬邑中醫藥健康產業園引進了12家藥企和4家食品企業，初步形成了以醫藥、食品為特色的產業集群。三是農業現代化平穩發展。堅持走特色主導、科技引領的三產融合發展道路，興平雙匯肉制品生產線等一批農業產業化項目建成投產。四是商貿服務業不斷發展壯大。實施服務業物流項目三年滾動計劃，三原、旬邑、淳化成功創建國家級電子商務進農村綜合示范縣；2018年上半年，服務業增加值同比增長8.5%。

　　2、重協調，可持續發展的后勁不斷夯實。一是基礎設施建設不斷完善。西咸公交卡實現互聯互通，我市入選全國公交都市創建城市。“光纖入戶”全面完成，4G移動網絡全覆蓋，智慧城市建設受到國家肯定。在全省率先實現縣縣通高速；柏嶺寺水庫蓄水，張家山泉群供水工程通水，城鄉基礎設施得到很大改善。二是區域協調發展實現新突破。xx經濟技術開發區升格為省級經開區，xx新興紡織工業園加速發展。彬縣撤縣設市，彬州、三原、興平被評為2017年“陜西省縣域經濟社會發展十強縣”，禮泉、乾縣被評為2017年“陜西省現代農業強縣”。

　　3、求綠色，生態環境質量逐步改善。一是狠抓污染治理。扎實開展“1+14”專項行動，全力治污降霾，2018年上半年，Pm2.5平均濃度、空氣質量綜合指數分別下降11.8%、4.9%，規模工業燃煤削減xx萬噸。二是穩步推進資源高效利用。完成居民煤改氣2.5萬戶，煤改電7萬余戶，我市被納入第二批中央財政支持北方冬季清潔取暖試點城市。三是著力提升生態文明水平。全面實施園林綠化戰略，全市完成營造林xx萬畝，新建（改造）雜果經濟林14.59萬畝，淳化、旬邑成功創建國家園林縣城。國家濕地公園達到6個，濕地保護面積xx萬畝。

　　4、促改革，不斷激發市場活力。一是供給側結構性改革成效顯著。“三去一降一補”深入推進，30萬噸/年以下煤礦全部關閉，房地產去庫存周期縮短到9.6個月，2017年全年共為企業減免稅xx億元，為xx戶企業爭取直供電xx億度，市場活力加速釋放。二是“放管服”改革初見成效。自主取消下放市級行政審批事項43項，第一批“最多跑一次”事項順利實施，“一枚印章管審批”等試點工作順利推進，“減證便民”“雙隨機一公開”監管工作進展順利。三是對外開放取得新進展。20xx年外貿進出口總額30.1億元，2017年達到38.64億元，同比增長xx%，招商引資引進合同項目xx個，實際到位資金xx億元；實際利用外資xx萬美元。2018年上半年，成功舉辦了“絲綢之路文化藝術節”，積極通過第三屆絲博會招商引資到位資金xx億元。

　　5、惠民生，社會事業穩步發展。以xx件惠民便民實事為抓手切實推進民生建設，20xx、2017年兩年累計投資216億元。大力推進精準扶貧、精準脫貧，20xx、2017兩年共脫貧人口xx萬人、退出貧困村xx個，貧困發生率降至xx%。教育、文化事業取得長足發展。基本實現公辦幼兒園行政村全覆蓋，義務教育階段適齡人口入學率100%，全市xx個縣區市順利通過義務教育發展基本均衡縣驗收。基本實現公共文化設施網絡全覆蓋。2017年成功創建全國文明城市。2018年成功承辦省十六屆運動會。全民健康保障不斷加強。綜合醫改深入推進，城鄉跨省異地就醫住院費用直接結算基本實現。2018年上半年，城鎮基本醫療保險累計參保xx萬人。

　　三、存在的困難和問題

　　“十三五”規劃實施以來，我市綜合實力穩步提升，城鎮面貌不斷改觀，人民生活持續改善，但對照“十三五”規劃，發展不平衡不充分的問題依然突出，許多短板弱項亟待破解，主要表現在七個方面：

　　（一）西咸新區劃轉影響。客觀方面，西咸新區體制調整，劃轉了xx市GDP總量的15.4%、社會消費品零售總額的21.9%、地方財政收入的17.2%、常住人口的12.4%，尤其是劃轉了投資總量的41.7%，規模以上工業總產值的22.5%。整體移交了101個xx市近年來重點謀劃的“十三五”重大項目，直接影響我市經濟基礎和發展后勁，而劃轉后社會事務交接滯后所導致的教育、衛生醫療等問題以及劃轉后的洼地效應、新區競爭等影響不容忽視。主觀方面，西咸新區劃轉區域是xx市近年來重點謀劃的新的經濟增長點，劃轉后對xx市干部干事創業信心有很大影響。

　　（二）產業結構不優。2018年上半年三次產業結構占比為7.6:57.5:34.9，呈現出一產不強、二產重而不優、三產發育不足的發展狀況。農業基礎設施薄弱，產業化水平不高，農產品品牌建設滯后，一二三產融合發展水平不足，2018年上半年一產占GDP比重分別高出全國、全省xx個、xx個百分點。工業發展水平較低，能化工業仍居主導地位，上半年能化、建材產值占到七大支柱產業的50%，傳統產業增長緩慢，新興產業體量小、拉動效應不強，2018年上半年二產占GDP比重分別高于全國、全省17.09個、8.73個百分點。第三產業對經濟增長貢獻度偏低，2018年上半年三產占GDP比重分別低于全國、全省xxx個、xx個百分點。GDP總量質量不高，公共財政預算收入占GDP比重偏低，20xx、2017年分別為3.4%、3.3%，分別較全省低xx個、xx個百分點，2018年上半年為xx%，低于全省6.39個百分點。

　　（三）工業經濟發展后勁不足。工業轉型升級壓力較大，支撐重點項目開工建設要素不足，項目用地、節能減排等要素制約日益突出，考核激勵措施弱化，營商環境不優，招商引資工作力度不大，加之受宏觀經濟影響，企業擴大投資信心減弱，導致全市重大項目數量少、建設進度慢，2018年上半年能化產業增加值增長6.6%。726戶規模以上工業企業中211戶減產、65戶停產，企業利潤總額下降3.7%，規模工業企業培育緩慢。同時，企業自主創新不足，財政資金投入力度有限，難以發揮示范引導作用。

　　（四）縣域經濟發展不均衡。縣域經濟實力整體比較薄弱，且發展極不平衡，2017年全市縣域GDP規模最小的永壽縣為73.1億元，僅為興平市(241.1億元)的30.3%，2018年上半年永壽縣僅占興平市的26.6%。在2017年全省縣域經濟監測中，彬州市、興平市、三原縣位列“陜西十強縣”，而淳化和永壽在全省排名50名以后，目前，縣域經濟社會發展差距仍有進一步加大的趨勢。

　　（五）環境質量問題不容樂觀。2017年，空氣質量重要評價指標Pm10、Pm2.5年均濃度分別下降9.7%、2.4%，今年1-8月份，市區環境空氣質量綜合指數7.22，較去年同期下降7.2%；雖然有所改善，但受“高耗能”產業主導工業的影響，全市能源消費總量控制和污染物排放降減難度較大，平衡經濟健康發展與節能環保任務艱巨，污染防治、生態改善仍面臨巨大挑戰。

　　（六）民生保障短板突出。公共服務投入水平偏低，資源供給不足，服務不均衡、效率不高，2018年上半年一般公共服務財政支出17.28億元，較上年同期同口徑下降0.9個百分點。教育基礎設施建設資金短缺，中省資金加上市縣自籌資金僅能滿足總需求的40%；公辦高中負債問題嚴重，據不完全統計，目前全市公辦普通高中債務高達10億元左右；2018年上半年，教育財政支出39.93億元，較上年同期同口徑下降2.8個百分點。公共衛生服務體系亟待加強，事關人民群眾切身利益的住房、養老等社會事業發展現狀與群眾期盼還有不小的差距。基層文化服務設施建設不到位，綜合性文化服務中心達標率低。

　　（七）營商環境仍需優化。我市在全省營商環境考核中排名靠后，很多環節、措施需要改進。一是基礎設施不完善，部分園區、路段的水、電、氣、暖、通訊和垃圾、污水處理等基礎設施建設不到位。二是“放管服”改革亟需加強。政務大廳職能發揮不充分，網上辦理事項占比低。部分職能部門仍存在審批事項繁雜、辦結效率低下、推諉扯皮、監管不當不力等問題。企業與政府溝通渠道不暢。三是優化營商環境工作氛圍不濃。自《陜西省優化營商環境條例》施行以來，部門、縣區對優化營商環境的工作多停留在開會、發文件上，沒有通過具體舉措來落實條例。

　　四、推進規劃實施的意見建議

　　“十三五”中后期，市政府要繼續以供給側結構性改革為主線，加速補齊弱項短板，努力完成“十三五”規劃綱要確立的目標任務，促進經濟社會持續健康發展。

　　（一）堅持問題導向，開創事業發展新局面。一是強化“十三五”規劃引領作用，立足長遠發展，對照發展指標，細化責任分工，做好統籌協調，確保各項工作與規劃有效銜接。二是堅定發展信心，沉著應對西咸劃轉問題。冷靜客觀看待西咸劃轉影響，調整思路、破解瓶頸，搶抓機遇、迎難而上，重點抓好基礎設施建設和項目規劃，培育一批新的經濟增長點。三是強化監測監督工作，形成規劃實施的強大合力和制度保障，切實維護《綱要》的法律性、嚴肅性、權威性。密切關注經濟形勢變化，加強分析研判，及時將中省新理念、新部署、新要求融匯到年度計劃中，增強工作預見性、針對性和實效性。四是強化對重大問題研究，對后兩年難以有效解決的長期性問題，深入調查研究，提出戰略性、全局性的對策建議，為“十四五”發展奠定堅實基礎。

　　（二）堅持投資拉動，多措并舉促發展。充分發揮投資拉動作用，切實提高投資有效性和精準性，推進投資結構戰略性調整，以項目建成投產引領產業升級。一是建立機制、強化保障。嚴格落實領導包抓、講評觀摩、考核、問責等工作機制，持續做好項目建設要素保障。二是強化招商引資工作。緊扣中省政策和投資導向，圍繞主導產業培育、基礎設施配套和民生事業短板等重點領域，謀劃一批大項目、好項目。實施精準招商，精準招攬高科技人才，千方百計引進一批高精尖項目、功能提升項目。三是積極扶持規上企業。對規上企業中65戶停產企業、211戶減產企業逐戶進行認真分析，找準病根，幫助企業尋找解決問題的良方和路徑，使有限的規上企業穩定生產、運營，帶動全市經濟發展。

　　（三）堅持創新驅動，加快經濟轉型升級。一是大力推動產業轉型升級。牢牢抓住關中協同創新發展戰略機遇，加快科技成果轉化，推進產業轉型升級，用具體措施推進建材產業綠色環保轉型，促進食品、紡織等產業技術、業態創新。大力推進現代農業發展，加強農產品質量安全監管；著力培育新型農業主體，支持現代農業園區建設，推動一二三產業融合發展。加快發展現代服務業，以發展“三個經濟”為抓手，強力提升現代物流、電子商務發展規模和水平；提升全域旅游發展品質，以打造旅游特色小鎮為發展模式，培育旅游產業發展新業態。二是培育扶持新興產業發展。深入實施“中國制造2025”陜西專項計劃，搶抓中省新能源汽車產業發展機遇，以雷丁秦星汽車為依托，精心布局xx市新能源汽車產業鏈。培育壯大生物醫藥產業，加快高新區醫藥產業園、旬邑中醫藥健康產業園建設，力爭“十三五”末建成兩個百億級醫藥產業園。

　　（四）堅持統籌發展，推進城鄉一體化建設。一要強化公共基礎設施建設。全面加強交通、水利、電力、信息基礎設施建設，鞏固xx綜合交通樞紐和區域性物流中心地位，推動城鄉協調發展。二要增強縣域經濟的支撐作用。實施鄉村振興戰略，加強縣城發展擴容提質和重點示范鎮建設，科學規劃建設特色農旅小鎮和田園綜合體，帶動城鄉融合發展。完善縣域經濟發展激勵機制，建立差別化的縣域經濟評價考核指標體系和政策支撐體系，引導縣域經濟科學發展。

　　（五）堅持生態優先，不斷改善人居環境。一是嚴格落實環境保護要求。深入實施“1+3+35”方案，推行“五項清單”管理，扎實做好中央環保督察反饋問題整改。統籌推進農村人居環境、土壤、水、臭氧污染防治工作。二是穩步推進清潔能源利用。做好規模工業燃煤削減和民用散煤清潔替代，實施煤改氣、煤改電、煤改地熱，實施天然氣儲氣調峰設施建設、煤改電電網擴容工程，扎實做好能源替代利用過渡期居民用能問題。三是持續推進生態文明建設。以創建國家森林城市為契機，大力植綠護綠，實施天然林資源防護、三北防護林等重大生態工程，扎實貫徹落實《xx市濕地公園保護管理條例》，推進濕地保護與恢復和自然保護區建設，切實加強生態保護與修復。

　　（六）堅持推動改革，大力優化營商環境。一要圍繞行政效能提升，深入推進“放管服”改革。再梳理取消或下放一批“含金量”高的行政審批事項，做好行政許可權改革、“三集中三到位”改革等工作，切實提高網上辦事精細化水平。二要著力破解要素制約。加強金融支持力度，健全評估、擔保、信用體系，實現全方位融資。高效集約利用土地，扎實落實水、電、氣、暖行業優惠政策，降低企業運行成本。三要強化宣傳督導。利用多種途徑宣傳《陜西省優化營商環境條例》各項要求。做好營商環境監測評價，建立信息共享機制，提高監測質量和效率。嚴格考核評價，嚴厲查處問責，營造重商護商的良好氛圍。

　　（七）堅持惠民利民，持續提升民生福祉。一要扎實推進精準扶貧、精準脫貧。大力推進“八個一批”措施精準落實，切實提高脫貧質量，確保4個貧困縣年底順利摘帽，12.34萬貧困人口穩定脫貧。深入推進產業扶貧，深化“三變”改革，加大龍頭企業和合作經濟組織培育力度，提升扶貧產業規模化水平。二要大力推進民生工程建設。加強公共文化基礎設施建設，推進義務教育優質均衡發展，切實解決幼兒園教育小學化、“擇校熱”等問題，穩妥化解公辦高中負債問題。全面加強師資隊伍建設。支持科技人才、高校畢業生、返鄉農民工創新創業。積極推進社會保險擴面提標，提升城鄉低保規范化管理。三要不斷提升公共衛生服務水平。落實綜合醫改、分級診療等基本制度。實施基層衛生能力提升三年計劃，加大全科醫生招聘培養力度，支持社會辦醫，全面推動醫療衛生事業高質量發展。

　　（八）堅持考核考評，強力推動追趕超越。一是狠抓招大引強工作考核。細化招商引資考核辦法，對引進中國500強、民營企業500強且到位5億元以上的新建項目部門、縣區予以表彰獎勵，充分調動全市上下引進項目積極性。二是狠抓項目建設工作考核。強化對縣市區“十三五”規劃項目考核力度，對項目服務保障單位，從業務指導、服務態度、審批效率、解決問題等方面進行評價；圍繞惠民便民實事和脫貧攻堅，加大對民生項目實施情況考核考評。三是狠抓工業、商貿服務業發展考核。組織工信、商務等部門，采取階段檢查、重點抽查等辦法，對工業、商貿服務業發展情況進行督促、檢查。任務指標完成較好的縣市區，在市級有關項目、資金安排中予以傾斜，對排名靠后的縣市區進行通報。四是狠抓縣域經濟發展考核。注重評價結果運用，突出對轉方式、調結構、優化發展環境等方面的督導考評，不斷強化服務縣域經濟跨越發展的工作導向。五是狠抓“三項機制”落實考核。落實“三項機制”考核運用，堅持下抓兩級，夯實主體責任，強化督查指導，從嚴問效追責，筑牢經濟社會發展隊伍根基。

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