市政公用事業改革的考察報告
為了認真貫徹全省建設工作會議精神和省委、省政府《關于加快城鎮化進程的決定》，推進我省市政公用事業改革向縱深發展，按照今年我省城市建設和市政公用事業工作部署，建設廳巡視員鄧留獻率領廳城建處、鄭州市市政工程管理處、漯河市建委和市政管理處等單位一行7人，于2004年4月4日至7日對山東省市政公用行業改革情況進行了考察學習。考察組聽取了山東省建設廳、濟南、煙臺等城市市政公用事業管理局的有關領導和處室負責同志的經驗介紹，就市政公用事業改革有關問題進行了座談交流。現將考察情況報告如下：
一、基本情況
近年來，山東省在省委、省政府的正確領導下，各級城市政府十分重視城市市政公用事業的發展，堅持以改革為動力，以市場化為導向，不斷加大投入，強化管理，市政公用設施總量和水平有了較大的提高，為促進經濟社會發展和人民群眾生活水平的提高發揮了重要作用。到2003年底，全省市政公用事業從業人員達17.8萬人,城市供水普及率達98.03%,燃氣普及率達60.88%,城市集中供熱面積達17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率40.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.74平方米。
二、市政公用事業改革方面的主要做法和經驗
（一）政府推動，投資拉動，為山東省市政公用事業改革打下良好基礎
山東省委、省政府對城市市政公用事業的改革工作十分重視，1997年省政府就出臺了《批轉省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業改革與發展的報告〉的通知》（魯政辦發[1997]99號），加快了全省市政公用事業改革步伐。隨后，省委、省政府又相繼出臺了《關于加快城市化進程的意見》、《關于搞好城市資產經營的意見》、《關于加強城市規劃建設管理的決定》等一系列文件，都對城市市政公用事業改革問題提出了明確要求，省政府不還多次組織了全省性的市政公用項目招商引資活動，都為推進市政公用事業改革創造了很好的外部環境，收到了一定成效，為進一步深化改革初步打下了基礎。
1、以市政公用設施招商引資為突破口，實現投融資主體多元化，促進管理體制和經營機制的轉變。為緩解資金嚴重不足的矛盾，全省各地注重把政府引導與市場運作結合起來，把政府投入與招商引資結合起來，積極運用BOT、TOT等方式盤活存量、優化增量，加大了利用外資和各類社會資金的力度，多元化投資的步伐進一步加快。“十五”以來，全省市政公用事業設施建設投資接近600億元，投入約為1/3左右。濟南、青島按照“制銷分開”的思路，將制水廠存量資產盤活，融資外方資金3億元；山大華特公司與濰坊市坊子區政府合作，由山大華特投入5000多萬元現金，建設坊子區的一座自來水廠，一座污水處理廠及配套管網，緩解了政府的財政壓力；許多城市出讓、轉讓的城市道路、橋梁冠名權和廣告經營權，收回資金用于市政設施投資；諸城市運用BOT方式與青島銀河集團合作，融資1.2億元建設污水處理廠。
2、逐步放開市政公用事業經營和作業市場，多種經濟成分參與市場競爭的格局初步形成。近年來，各城市圍繞打破壟斷、引入競爭進行了許多有益的嘗試和探索，多種經濟成分逐步介入市政公用市場，市場競爭態勢開始形成，促進了市政公用事業的運營和服務效率的提高。有6個城市公共交通行業已引入非國有經濟成分，實行股份合作，打破了國有公交公司獨家壟斷的局面。香港中華煤氣先后與青島即墨市和嶗山高新技術開發區、淄博、龍口成立了燃氣合資企業，正在與濟南、濰坊、威海等城市進行洽談合作；新奧燃氣先后與青島開發區、城陽區、煙臺開發區、聊城、日照、諸城、萊陽、鄒平等市地進行了燃氣經營合作。在市政、園林綠化和環境衛生等提供服務的行業，濟南、青島、淄博、東營、濰坊、濟寧、威海、臨沂、德州等城市，已開始推行道路保潔、綠地養護、公廁管理等作業權公開招標，轉變了作業方式，提高了養護質量。
3、加快市政公用企業的公司制改制，推進設施管養行業的干管分離，市政公用行業基層事業單位的改革不斷推進。幾年來，山東各地按照省政府《批轉省建委等部門〈關于加快我省城市市政公用事業改革與發展的報告〉的通知》的要求，加快了城市公用企業的公司制改造，部分公司還進行了規范的股份制改造。青島市努力推動市政公用企業建立現代企業制度，完善法人治理結構，同時普遍建立了企業經營責任期目標責任制，形成了企業績效評價辦法，國有資產監督管理和運營管理的相關制度也正逐步建立健全。針對市政、園林、環衛養管行業的實際，各地普遍開始了政事、政企、事企分開和干管分離改革，在一些環節上取得了一定進展。各城市普遍開展了市政公用行業企事業單位內部人事、勞動和工資三項制度改革，有的推行了競爭上崗和“按績定酬”的分配制度，還有的進行了內部招標的嘗試。青島市率先在全省推行了公用事業單位事改企，市轄四個區基本實現了市政、園林、環衛行業政事分開。濟寧市去年對原獨家承接市政道路設計施工的市政處進行改革，把管理養護和道路建設分開，除部分人員的工資由城維費列支外，其余的一律推向市場，找米下鍋，他們還對事業改企業的職工，采取了保留事業身份和檔案工資的辦法，有效地穩定了職工思想。
4、市政公用事業的價格改革有了一定的突破，投資補償機制開始建立。近年來，為理順和完善市政公用事業價格，山東省相繼出臺了一系列相關政策，山東省政府把價格管理權下放給了各城市政府，進一步完善市政公用事業產品和服務價格機制的政策框架已初步形成。不少城市都在理順水、氣價格，垃圾、污水收費和其他市政公用設施有償使用方面進行了積極探索，公用事業產品和服務價格與價值倒掛的矛盾有一定緩解，城市公用設施無償使用的觀念逐步打破，使用者付費、污染者付費的意識逐步得以確立。各城市普遍開征了污水處理運行費，有的還進行了收取垃圾處理費的嘗試，在一定程度上減輕了財政負擔。
山東省在城市市政公用事業改革方面進行了一些積極探索，取得了一定成效，但仍面臨很多問題：一是全省市政公用行業改革的整體步伐仍然較慢，總體上滯后于其它行業的改革進程，而且省內各城市之間也很不平衡；二是改革存在動力不足的問題，不少基層單位有畏難有發愁和等待觀望的想法，一些主管部門求穩怕亂，城市政府也沒有推進改革的壓力；三是改革的深層次問題還缺乏相應的配套政策，比如人員安置問題、資產處置，以及市場規范、行業監管等政策還需要進一步完善；四是價費機制沒有建立起來，直接阻礙了改革的進程。
（二）圍繞難點、重點問題搞突破，為推動全省市政公用事業改革提供政策保障
去年初，山東省建設廳會同省直8個部門組成調研組，開展了市政公用事業改革調研。省政府分管領導和省建設廳主要領導親自帶隊，多方面聽取意見，通過認真調查基本摸清了全省市政公用事業單位資產、人員構成等基本情況，掌握了豐富的第一手資料。在調研過程中，了解到改革的難點問題是“人到那里去、錢從那里來”，改革的重點是為行業準確定位、為改革提供保障。在此基礎上，形成了調研報告，并代省政府起草了《山東省人民政府關于加快城市市政公用事業改革的意見》。省政府于8月25日以魯政發[2003]74號文件正式印發。意見共有八個部分，二十六條，明確了改革的指導思想、目標要求和具體政策措施，總體上是要通過抓好管理體制、動運作模式和經營方式三項改革，建立三種機制，即：按市場化要求理順管理體制，建立規范科學的政府監管機制；打破壟斷，徹底放開城市市政公用事業投融資市場、經營市場和作業市場，建立市場化運作機制；加快推進事業單位改企轉制和企業制度創新，建立富有活力的企業經營機制。生產性、經營性、企事業單位要在1年內完成改制，管理性、作業性事業單位要在2年內完成改革，力爭用3年左右的時間建立起統一開放、競爭有序的城市市政公用事業市場體系。
在制定《意見》中，為加快市政公用事業改革，在確立改革總體框架的同時，在可操作性上下了很大功夫。特別是在事關人員安置、資產處置、政府投入、價費改革等重大問題上，他們本著積極穩妥的原則，多方面征求意見，有針對性地提出了許多務實的、也很優惠的政策。具體要求是：
1、切實做好改制企事業單位人員的安置工作解決好職工的后顧之憂。人員安置是企事業單位改制面臨的一個比較復雜和敏感的問題，要解決好這一問題，政策必須有突破，否則改革會陷入僵局。《意見》中明確，改制后的企業，原則上應全部接收原單位職工。在此基礎上，優惠安置老職工，合理補償中間層次，重新對等新職工。妥善安置老職工，主要的政策有：對工作年限已滿25年且距國家規定的退休年齡不足10年的人員，本人提出訂立至退休合同的，單位應與其簽訂至退休的合同；對改制前連續工齡滿20年且5年內（含5年）達到退休年齡的職工，可以實行內部離崗退養托管，并按事業單位退休的有關規定計發基本待遇；基本養老金計發辦法按照企業職工基本養老保險的規定執行，如低于原事業單位標準，可采用加發補貼的辦法解決。合理補償中間層次的職工，主要的政策有：可根據事業單位與企業單位職工退休待遇差額情況，為原事業單位轉為企業的職工建立補充養老保險，經費可一次性從原事業經費支出或從國有凈資產中扣除，改制后企業繳費在工資總額4%以內的部分可從成本中列支；鑒于欠繳的養老、失業、醫療、工傷、生育等社會保險費，以及應享受遺屬補助的人員的補助費，經省勞動保障部門確認人數和標準后，可在凈資產中一次性扣除。重新對待新職工，就是對改制后新招收的職工按企業對待。
2、妥善處置改制單位資產，明確改制過渡期相關優惠政策。改革必須要支付相應的成本來推動，市政公用企事業單位國有凈資產應該是改革成本的主要來源。山東《意見》明確，市政公用企事業單位國有凈資產，應首先用于支付欠繳的養老、失業、醫療等社會保險費，拖欠的職工工資、醫療費，改制時職工的經濟補償，離崗退養人員的費用以及涉及職工個人的其他有關費用。剩余或不足部分，在城市市政公用事業行業內統一調劑使用。行業內統一調劑不能解決的，由本級財政解決。凈資產中不夠提留改制成本的，可將其原使用的劃撥土地，按照有關法律、法規和政策的規定進行出讓，其收入按國家規定繳納稅金后，優先用于企事業單位支付改制費用。同時，改革也不可能一蹴而就，山東在《意見》中還設置了3年的過渡期，對原國有的改制單位適當扶持。在過渡期內，改制企業可優先獲得特許經營權，；原財政補貼數額暫維持不變，用于支付改革成本，穩定人心；在同等條件下，改制單位在資質審批、工商注冊時應有一定的優先權，并可適當放寬條件；由事業單位改制組建的企業，可以享受國家相關稅收優惠政策。
3、保障政府投入，推動市政公用事業持續健康發展。推進市政公用事業改革，并不改變其社會公益事業的基本性質，政府決不能有“一改了之”、“甩包袱”的想法，對市政公用事業非經營性項目所需費用、企業的政策性虧損和必要的改革成本，政府應予以補償，同時隨著財力的增強，政府應仍要不斷加大對市政公用基礎設施的投入。山東省《意見》中明確，各級政府要逐步增加對城市市政公用事業的投入，形成政府引導、社會參與、市場運作的投資機制。城市道路橋梁、公共管網、廣場、園林綠化等大型市政公用設施的建設，仍以政府投入為主，也可采取市場運作、以綜合開發帶項目的辦法建設大型市政公用設施；對尚不能完全市場化運作的市政公用設施，政府要進行政策扶持、投資引導、適度補貼；對可經營的市政公用設施，政府一般不再投資并逐步退出。要逐步轉變政府投入方式，實行項目代建、改變政策性補貼方式，變“養人”為“養事”。同時，在改革過程中，要承擔必要的改革成本，比如：改制前機關事業單位未啟動養老保險社會統籌的，職工按規定計算的連續工齡可視同繳費年限，不再補繳；改制后不保留國有資本的企業，對給予職工的經濟補償，原單位有支付能力的，由原單位支付，原單位確實無力支付的，可從國有資產中支付，不足部分可由同級財政補貼。
4、建立合理的價費機制，促進市政公用事業良性循環發展。要改變市政公用事業建設高投入，低回報的現狀，形成投入產出良性循環機制，就必須改變市政公用事業福利性供給運行機制，逐步建立和完善科學合理的價格制訂和調整機制，進一步理順價格形成關系。山東省《意見》中明確，城市市政公用事業單位改制后，供水、供氣、供熱、公共交通、垃圾污水處理等行業的產品、服務價格，由各市、縣政府按照“生產成本+稅費+合理利潤”的原則確定，并根據社會平均成本和年度價格指數適時予以調整。按照“作業成本+稅費+合理利潤”的原則，制定和完善市政維護、綠化養護、環衛保潔等作業定額標準，并根據和各地勞動力成本變化搶救無效情況，定期予以調整，作為具體作業項目招投標評定依據
（三）狠抓落實，搞好配套，努力構建新的城市市政公用事業管理體制和運行機制
山東省74號文件出臺后，在全省引起強烈反響，特別是對全省市政公用行業廣大干部職工的震動更為突出。抓改革、促發展，已經成為當前全省市政公用行業的中心任務。各城市按照省里的統一部署和要求，抓住機遇，積極運作，大力推進改革，改革呈現出良好的發展態勢。煙臺、濰坊、濟寧等許多城市都出臺了加快市政公用事業改革的意見，召開了專題會議。濟南市政府出臺了《濟南市市政公用行業特許經營試行辦法》；煙臺市將市政公司整體轉讓給中天集團，開創了山東事業單位一步轉制為民營企業的先河。濰坊市完成了市屬市政公用企業改制方案的批復，為進一步改革奠定了基礎。
1、加大宣傳貫徹力度，努力營造推進城市市政公用事業改革的良好氛圍。山東74號文件出臺后，山東省相繼召開了不同層次的會議，對改革工作進行動員部署。去年，省委全省加快發展現場會上，省委、省政府評分領導對市政公用事業改革工作提出了明確要求；全省城市建設現場會，楊煥彩廳長對這項工作進行了具體部署；組織召開了全省城市市政公用事業改革研討會，邀請省直有關部門和專家就改革中具體操作問題進行探討；在今年的全省建設工作會議上，趙克志副省長和楊煥彩廳長進一步進行了部署,要求各城市3月底拿出改革實施方案,供水、熱力、公交、燃氣、市政施工等行業年內必須完成改制，市政養護、環衛保潔、園林綠化等事業單位，年內改企改制爭取完成50%。
2、制定改革配套政策，確保改革改制工作的順利進行。為推動改革的深入發展，最近，山東省建設廳城建處會同省定額站赴上海就市政養護、園林綠化、環境衛生定額編制進行了考察學習，并在濟寧市召開了部分城市市政園林環衛定額編制座談會，為下一步3個養護定額的修編奠定了基礎。同時，還要配合有關部門開展研究，探索建立合理的市政公用事業價費調整機制和社會對公用事業價格的監督機制，為市政公用行業全面走向市場奠定基礎。
3、抓好試點，積累經驗，穩步推進。市政公用事業具有基礎性、公益性和自然壟斷性等特點，是為生產、生活提供基礎設施及共同條件的產業，直接影響到城市生產和人民生活，所以，推進改革必須要典型引路，分類指導，循序漸進，穩步推進。我省確定煙臺、濰坊、濟寧三個城市為改革試點城市，廳里建立了聯系點制度，分別派出一名廳領導負責指導、聯系試點城市的改革工作。我們也要求和城市在制定方案時，要明確試點縣（市、區）和試點單位，總結經驗，穩步前進。
4、加強行業管理，轉變和完善市政公用事業政府監管機制。在城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾處理、污水處理等行業，他們準備各選擇一個城市，試行特許經營制度，切實轉變政府管理方式。穩步推進市政園林環衛等事業單位的改革改制工作，用足用好有關優惠政策，安置好現有職工，凍結事業單位和人員，逐步將管理職能和建設、作業職能分開，收回事業單位承擔的管理職能，并結合機構改革適當調整政府部門的管理職能。在改革過程中，要加強對市政公用事業的市場監管，依法行使行業管理職能，特別是對市場化以后的市政公用產品和服務質量的監管，確保有效供給和服務，確保社會穩定。
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