食品安全監(jiān)管的必要性
食品安全監(jiān)管的必要性有那些?看看小編整理的文章，希望對大家有幫助。
一、以風(fēng)險為導(dǎo)向的管理概述
風(fēng)險是一種不確定性，從廣義上講是一個中性詞，越高的風(fēng)險可能代表著越大的損失，也可能帶來越大的收益。
我們這里使用的是風(fēng)險的狹義概念，單純的指發(fā)生損害性負面結(jié)果的不確定性。
以風(fēng)險為導(dǎo)向的管理簡稱風(fēng)險管理，是指在獲取與風(fēng)險相關(guān)的信息的基礎(chǔ)上，進行風(fēng)險評估、制定風(fēng)險策略、使用風(fēng)險管理措施、監(jiān)督和改進管理效果，力求避免或減輕各種風(fēng)險事件帶來的負面影響。
近年來國家開始在企業(yè)、金融、社會、行政等多方面較多的提出以風(fēng)險為導(dǎo)向來進行管理的概念。
二、以風(fēng)險為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀
雖然國家層面以立法的形式確立了食品安全監(jiān)管中風(fēng)險管理的地位，國家層面以風(fēng)險為導(dǎo)向的理念應(yīng)當是得到了使用。
這在國家局發(fā)布的各項文件中有所體現(xiàn)，但下達到省市一級因各級各地監(jiān)管機關(guān)對風(fēng)險管理的理解應(yīng)用各不相同，總體效果感覺差強人意。
以風(fēng)險為導(dǎo)向的管理使用在食品安全監(jiān)管方面是種較新的提法，風(fēng)險管理本身學(xué)科較新，而且涉及知識極廣，監(jiān)管機關(guān)尤其是市縣級監(jiān)管機關(guān)很缺乏這方面專業(yè)人才，所以實際應(yīng)用中只能機械的執(zhí)行上級文件，較難結(jié)合各地情況制定適合自己的做法。
而國家級文件只能根據(jù)總體層面風(fēng)險狀況制定，中國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會情況千差萬別，如果各地不能結(jié)合本地情況靈活運用，很難期待取得良好效果。
例如2016年質(zhì)檢總局布置重點整治餐具洗滌劑行業(yè)，全國都共同推進，聲勢不可謂不浩大。
但就筆者所處地區(qū)，全市只有5家小規(guī)模洗滌劑生產(chǎn)企業(yè)，使用的都是雖然落后但成熟的技術(shù)和設(shè)備，只要把好原料關(guān)，產(chǎn)品不合格風(fēng)險極低，但2016年全年對這幾家企業(yè)都全面抽檢了兩次，日常檢查，專項檢查，省局督查、復(fù)查每家一年都10次上下，投入了大量的人力物力財力，但實際降低的食品安全風(fēng)險極其有限。
也許全國范圍內(nèi)餐具洗滌劑行業(yè)確實存在較高風(fēng)險，但具體到市一級，多數(shù)地方這一行業(yè)規(guī)模小風(fēng)險低，所以這種全國一盤棋的監(jiān)管資源投入方式就沒能體現(xiàn)以風(fēng)險為導(dǎo)向的理念。
造成了有限資源的浪費。
三、以風(fēng)險為導(dǎo)向進行食品安全監(jiān)管的一般流程
以風(fēng)險為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管和以風(fēng)險為導(dǎo)向的企業(yè)管理有相似之處，我們不妨把企業(yè)管理中對以風(fēng)險為導(dǎo)向的部分理論應(yīng)用借鑒過來。
我們定義一個分析的范圍，國家和省一級別的情況比較復(fù)雜，筆者這里就以一個經(jīng)濟狀況普通的三線地級市為單位試著進行一下描述。
1、總體風(fēng)險環(huán)境信息收集
既然我們要以風(fēng)險為導(dǎo)向?qū)κ称钒踩M行管理，首先就要對管理范圍內(nèi)食品安全有關(guān)的風(fēng)險信息進行收集，信息收集的工作不是一次性的而是貫穿整個管理流程之中，這些數(shù)據(jù)將成為我們進行風(fēng)險評估和具體制定管理策略解決方案的基礎(chǔ)。
越全面而準確的信息可以讓我們做出越行之有效的管理決策。
具體需要收集哪些信息呢?所謂要知己知彼，先從對內(nèi)說起。
我們要收集與我們監(jiān)管資源相關(guān)的信息。
如本市各級監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置、人員數(shù)量及分布、人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、監(jiān)管經(jīng)驗;全市我們可利用的食品檢驗機構(gòu)數(shù)量、資質(zhì)、檢驗技術(shù)能力、檢驗成本;我市現(xiàn)在執(zhí)行的日常監(jiān)管方案、監(jiān)管的成功案例經(jīng)驗和失敗案例經(jīng)驗等等。
這些信息收集的目的是盡可能總結(jié)量化出我們監(jiān)管可動員使用的資源總量。
對外我們要收集全市范圍內(nèi)食品生產(chǎn)、銷售、集貿(mào)市場、餐飲、小作坊等主體的數(shù)量、規(guī)模、品種、技術(shù)能力、管理能力、食品流通覆蓋范圍，尤其對存在跨地區(qū)性大型食品生產(chǎn)企業(yè)、食品集散市場這類大型主體;還要收集食品消費信息，如本市人口結(jié)構(gòu)、食品消費總的數(shù)量、各品種所占比例、來源及市內(nèi)各地區(qū)食品消費特點等信息。
國家的政策方針、當前的法律環(huán)境、社會環(huán)境也是我們要收集的信息。
目的是將本市可能存在的食品安全風(fēng)險加以歸集、篩選、提煉、對比、分類、組合以便在接下來風(fēng)險評估中使用。
需要特殊說明的是信息收集工作不是食品監(jiān)管部門自己可以完成的，所需要的信息分布在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、統(tǒng)計、海關(guān)、農(nóng)業(yè)等各個部門，甚至社會組織，企業(yè)、消費者。
這時可以有效利用食品安全管理委員會這一跨部門的平臺，組織協(xié)調(diào)各部門共同行動，并歸集信息。
2、食品安全風(fēng)險評估
當我們完成了初步信息收集之后，我們要開始對整個地區(qū)存在的食品安全風(fēng)險進行評估。
風(fēng)險評估分為風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價三部分。
風(fēng)險識別是針對我們收集的內(nèi)外部信息中表現(xiàn)出可能存在食品安全管理失效，出現(xiàn)食品安全事故的內(nèi)容進行具體化項目化。
風(fēng)險分析是對已經(jīng)識別出的風(fēng)險項目的特征、原因、發(fā)生條件、影響進行描述。
風(fēng)險評價是根據(jù)分析結(jié)果具體量化風(fēng)險項目的發(fā)生可能性高低，一旦發(fā)生影響程度大小等因素。
例如對內(nèi)我們識別出監(jiān)管機構(gòu)法律專業(yè)人才少，缺少具備法律職業(yè)資格的執(zhí)法辦案人員，可能行政處罰案件質(zhì)量低，易發(fā)生行政訴訟敗訴，導(dǎo)致監(jiān)管失效這一風(fēng)險項目。
具體分析成因是公務(wù)員招錄人員有限、待遇較低，而具備法律職業(yè)資格的人員不愿應(yīng)聘。
評價這一風(fēng)險項目，按以往數(shù)據(jù)我市食品案件行政訴訟發(fā)生率較低，但隨著新食品安全法實行有上升趨勢;缺少法律人才對法制程度要求越來越高的監(jiān)管而言影響較大，之后對該風(fēng)險發(fā)生系的可能和影響的程度進行打分量化。
再例如對外我們識別出我市有一個覆蓋周邊五市的超大型食品集散批發(fā)市場，該市場食品種類繁多，流通量大，經(jīng)營者結(jié)構(gòu)復(fù)雜，管理工作量大難度高這一風(fēng)險項目。
具體分析該市場內(nèi)部的食品安全管理現(xiàn)狀，監(jiān)管機構(gòu)、市場主體及經(jīng)營者多方面情況。
之后對該市場發(fā)生系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險的可能和一旦發(fā)生影響范圍和程度進行打分量化。
風(fēng)險評估專業(yè)技術(shù)性比較強，應(yīng)當至少由市一級機關(guān)牽頭組織，由各縣區(qū)業(yè)務(wù)骨干參與。
必要時應(yīng)當借助外界力量，聘請有資質(zhì)專業(yè)能力強的中介機構(gòu)協(xié)助實施。
風(fēng)險評估也不是一次性的，在整個以風(fēng)險為導(dǎo)向的管理過程中我們應(yīng)當根據(jù)具體環(huán)境和所收集信息的不斷變化定期或不定期進行，以便對新出現(xiàn)的風(fēng)險和原有風(fēng)險發(fā)生的變化進行重新評估。
3、制定以風(fēng)險為導(dǎo)向管理策略方向
這一點是食品監(jiān)管和企業(yè)管理區(qū)別較大的。
企業(yè)根據(jù)具體風(fēng)險好惡程度可能為了高收益而選擇承擔(dān)較高風(fēng)險的策略。
而食品安全監(jiān)管的風(fēng)險管理策略一定是盡可能的降低風(fēng)險發(fā)生的機率和危害。
但我們應(yīng)當認識到風(fēng)險作為一種不確定性是不可能被完全消除的，雖然各級文件中總是使用不惜代價、死看死守、100%覆蓋無死角、確保無食品安全事故發(fā)生等提法，但這類提法本身就不符合風(fēng)險管理的科學(xué)規(guī)律。
在我們的監(jiān)管資源有限的前提下，如何有效利用現(xiàn)有資源，提高管理效率降低系統(tǒng)性食品安全風(fēng)險才是我們要研究討論的目標。
這里我引用一個審計學(xué)中的概念“合理保證”，合理保證是一個與積累必要的證據(jù)相關(guān)的概念，它要求注冊會計師通過不斷修正的、系統(tǒng)的執(zhí)業(yè)過程，獲取充分適當?shù)淖C據(jù)，對鑒證對象信息整體提出結(jié)論，提供一種高水平但非百分之百的保證。
追求的保證程度越高，單位保證程度的成本就幾何增長。
食品安全監(jiān)管策略的制定也是這樣，如果一味的追求某方面萬無一失，肯定會導(dǎo)致資源配置失衡，降低總體監(jiān)管效果。
4、提出針對具體風(fēng)險的管理解決方案
風(fēng)險的管理解決方案是我們應(yīng)對風(fēng)險評估出的具體風(fēng)險項目所使用的管理工具。
針對每個風(fēng)險項目我們都應(yīng)設(shè)計具體的解決方案，該方案應(yīng)當是有合法性、合理性、具體可操作性的，并且除風(fēng)險性質(zhì)特殊的情況下，該方案應(yīng)當能把具體風(fēng)險項目的發(fā)生和危害水平降至可接受程度，而且監(jiān)管資源的占用是合理可控的，符合成本效益原則。
具體來說解決方案的設(shè)計應(yīng)符合本地區(qū)監(jiān)管能力水平，可分為外部解決方案和內(nèi)部解決方案。
外部解決方案就是把這部分風(fēng)險項目的管理外包出去，利用外部專業(yè)力量應(yīng)對。
內(nèi)部解決方案就是通過內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，管理制度，資源投放等的調(diào)整來應(yīng)對。
內(nèi)外部解決方案也可以同時使用。
如前例中監(jiān)管機構(gòu)法律專才缺乏，復(fù)雜行政處罰案件、涉訴案件應(yīng)對能力不足的風(fēng)險就可以通過外聘律師事務(wù)所為法律顧問來作為短期外部解決方案，通過加強法律知識培訓(xùn)，招錄法律專業(yè)人才，培養(yǎng)出符合自己部門要求的法律人才梯隊來作為長期內(nèi)部解決方案。
而前例中區(qū)域內(nèi)有食品種類繁多，流通量大，經(jīng)營者結(jié)構(gòu)復(fù)雜的超大型食品集散批發(fā)市場這一風(fēng)險項目，可以借助外部檢驗機構(gòu)增加檢驗頻次和范圍來應(yīng)對，也可以通過內(nèi)部打破常規(guī)以行政區(qū)劃(例如街道)為單位的機構(gòu)設(shè)置，在該市場設(shè)立常駐監(jiān)管派出機構(gòu)，加強日常監(jiān)管執(zhí)法力量來應(yīng)對。
我這里說明一下特殊性質(zhì)的風(fēng)險，我這里所說的特殊性質(zhì)的風(fēng)險是影響范圍廣度或影響嚴重程度超過本級監(jiān)管機關(guān)管理能力范圍之外的風(fēng)險事件。
例如三聚氰胺奶粉、蘇丹紅事件、毒鼠強事件等影響力跨市、跨省甚至更大的風(fēng)險事件。
這類事件的解決方案不是市級監(jiān)管機構(gòu)能有效制定的，一旦發(fā)生應(yīng)當及時層層上報，不隱瞞、不拖延，盡可能在事態(tài)不可控之前讓有管理能力的層級制定出有效的風(fēng)險管控方案，下級單位高效率執(zhí)行，爭取將負面影響降至最低。
5、管理效果的監(jiān)督和改進
以風(fēng)險為導(dǎo)向的管理的最后一步就是監(jiān)督和改進，雖然是最后一步但卻不是管理的終點。
我們可以通過使用壓力測試、穿行測試、案例分析等方式對前幾步管理過程的實施情況和效果的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)原本設(shè)計的不恰當之處和情況變化原方案不再適合新的情況時及時加以改進。
進而再次回到信息收集、風(fēng)險評估、策略修正、方案改進、再次監(jiān)督改進這一閉環(huán)循環(huán)。
隨著循環(huán)的不斷進行我們的管理能力和管理水平不斷提高，管理效果也越來越好。
和策略方向的選擇一樣，食品行政監(jiān)管和企業(yè)風(fēng)險管理在監(jiān)督上差別較大。
企業(yè)是自己承擔(dān)自己管理失敗的風(fēng)險，而食品行政監(jiān)管一旦出現(xiàn)問題，食品安全的風(fēng)險是由全地區(qū)甚至更大范圍的社會一般消費者承擔(dān)。
所以對食品行政監(jiān)管的監(jiān)督的監(jiān)督應(yīng)當建立能力技術(shù)方面和黨紀政紀方面雙軌制監(jiān)督機制。
發(fā)現(xiàn)管理能力的不足導(dǎo)致的管理不足，我們可以通過加強研究、聘請專家、吸取外部先進經(jīng)驗來改進，對監(jiān)管人員瀆職、舞弊、甚至謀私導(dǎo)致的管理失效要堅決依法嚴懲。
四、以風(fēng)險為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管未來展望
雖然現(xiàn)在我們還處于以風(fēng)險為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管工作的起步階段，但隨著科技和信息化的不斷發(fā)展，以前制約著我們管理效能提升的信息傳遞、存儲、篩選、獲取能力都有著大幅度的提升。
各地提出的把各職能部門信息聯(lián)網(wǎng)的集成式政務(wù)平臺，政務(wù)云等概念正推動這我們食品安全監(jiān)管進入一個變革期。
就以風(fēng)險為導(dǎo)向的食品安全監(jiān)管而言，我們可以建立一個覆蓋全國的食品安全風(fēng)險管理決策支持系統(tǒng)，系統(tǒng)通過政府政務(wù)平臺自動收集一部分食品監(jiān)管有關(guān)信息，各個級別單位按照風(fēng)險管理的流程收集補充信息匯總到一起，利用大數(shù)據(jù)分析能力識別風(fēng)險。
例如系統(tǒng)獲取到茅臺酒廠上年度出廠5000噸成酒，而各地銷售信息匯總后達到30000噸，我們就可以識別出市場上存在假冒茅臺酒大量流通的風(fēng)險，針對此風(fēng)險，上級監(jiān)管機構(gòu)就可以對茅臺酒主要銷售地監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布風(fēng)險預(yù)警，收到預(yù)警的監(jiān)管機構(gòu)針對茅臺酒銷售商開展檢查。
進一步根據(jù)各地方識別的風(fēng)險類別，制定的風(fēng)險應(yīng)對解決方案可以建立風(fēng)險類別庫，解決方案庫。
讓其他地方監(jiān)管機構(gòu)可以共享經(jīng)驗成果，使我們監(jiān)管創(chuàng)新的智力成果得以積累和傳承，也為將來立法、修法提供可靠的數(shù)據(jù)依據(jù)。
同時決策支持系統(tǒng)還可以和未來信息化的食品監(jiān)管系統(tǒng)、企業(yè)個人信用系統(tǒng)等進行數(shù)據(jù)交換形成一個全社會整體性的食品風(fēng)險預(yù)警、管理、控制的有效共同治理結(jié)構(gòu)。
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