推進農村土地流轉和新農村建設的考察報告
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XX年年11月5日至11日，我們前往重慶市九龍坡區和成都市溫江區學習考察，重點學習兩地區的土地流轉和新農村建設經驗。兩地在統籌城鄉經濟社會發展方面進行了多層次、全方位的探索，其成功經驗對我縣推進農村土地流轉和新農村建設具有很強的借鑒作用。
一、九龍坡區和溫江區的做法
第一，探索“社會保障換承包地、住房換宅基地”的辦法，解決現行農村土地制度上的阻礙。九龍坡區作為重慶統籌城鄉改革的先行示范區，在符合國家相關法規的基礎上，探索以“社會保障換承包地、住房換宅基地”，解決現行農村土地制度上的阻礙；農民變市民后，能夠享受到城市比較完善的教育、醫療、養老、就業培訓、低保等社會保障，解決戶籍難題。今年２月，九龍坡區探索制定了《城鄉統籌發展戶籍制度改革試行辦法》《農村土地承包經營權流轉管理試行辦法》等12個配套措施，以解決農民變市民過程中面臨的種種權益不平等問題，選擇西彭、白市驛和華巖等三個鎮作為重點突破區域實施改革。
在解決農民住房問題上，九龍坡的思路是用農村宅基地來換住房。經報批同意后，按照“城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的試點要求，拿出原農村宅基地的20％左右，集中興建新型農村社區，可以騰出80％左右的農村宅基地指標置換為城市建設用地，用多得的土地出讓金等收益來補貼農民購房。清河、高田坎和高峰寺三個村作為第一個試點，這三個村有740畝屬于農村建設用地，按照城市小區建筑密度，只用原來20％的建設用地，就可以解決全部農民的住房問題，安置1200多戶，平均每戶100平方米（主要戶型為80平方米）。其他80％的建設用地轉為城市建設用地指標。新建住宅成本價每平方約900元，售給農民580元，差價部分從城市建設用地的土地收益中支出。農民原有的舊房拆遷補償每平方米270元，加上舊房面積比較大，這樣算下來基本上農民不花錢每家就可以住上80平方米的高標準的城市小區住房。
在解決承包地問題上，九龍坡區規定，農民變市民，在享受市民社會保障的同時，必須自愿退出土地承包經營權。例如，清河、高田坎和高峰寺三個村在用宅基地換住房后，這三個村剩余的3000多畝耕地統一流轉到花卉園區，由園區統一招商用于發展花卉產業。考慮到農民進城務工的收入仍不是十分穩定等實際情況，其土地流轉的收益仍歸農民所有。當地農民如果仍種糧食，每畝地每年收益僅400元左右。九龍坡區花卉產業占重慶市場的80％，具有使耕地大幅增值的優勢。花卉園區與農民商定，每畝地流轉費用1500元，其中100元為村級工作經費，50元為社（村民小組）經費，流轉后農民每畝地每年可得1350元收益，農民比較滿意。
第二，因地制宜地解決農民變市民后的教育、醫療、養老、就業培訓、最低生活保障等問題。九龍坡農民與城市人一樣，享受到各項社會保障制度。一是子女入學。區教委以農民變市民人員實際居住地就近安排其子女入學。其子女在九龍坡入學的，繼續享受農村義務教育“兩免一補”政策。二是就業扶持。農民變市民人員中有勞動能力和勞動愿望的適齡勞動者，由區勞動和社會保障部門免費提供職業技能培訓或創業培訓、就業指導和職業介紹；符合條件的可享受小額擔保貸款、就業再就業援助等政策。三是養老保險。農民變市民人員在單位就業的，由用人單位統一參加城鎮職工基本養老保險；未就業人員和靈活就業人員按自愿原則，規定分類參加城鎮職工基本養老保險。由于入保門檻更低，農民也可選擇農村基本養老保險。四是最低生活保障。農民變市民人員符合城鎮低保規定的可納入城鎮居民最低生活保障。
此外，農民變市民人員退出農村集體經濟組織后，仍享有退出時集體積累資產分配權利。所在集體經濟組織應按照農村股份合作制要求，對集體資產進行清產核資，對凈資產進行量化，對農民變市民人員分配股權，實現股權參與集體資產收益分配。農民變為市民后每個人所享受的城市社會保障，平均每年財政需支出600元左右。
在城鄉統籌發展綜合改革試驗的過程中，九龍坡區委確定了“三個可行”的原則：合乎情理、不違背基本法律，就可行；群眾滿意、能確保社會穩定，就可行；不謀私利、能促進城鄉統籌，就可行。除了戶籍和土地制度改革，九龍坡區城鄉統籌改革還涵蓋以下內容：推進城鄉全覆蓋的社會保障制度改革、城鄉公共服務均等的管理體制改革、活躍農村資本市場的財政金融制度改革和服務高效的行政改革。
第三，溫江通過“土地換社保”和“兩股一改”辦法，建立放棄宅基地使用權和土地承包經營權補償制度，加速土地流轉和規模經營，多形式引導農民向城鎮和規劃聚居區集中。如何保證農民的利益，激勵農民自愿退出宅基地、承包地，讓農民解除后顧之憂，由農村走向城鎮，實現農民變市民的轉變是推進城鄉統籌的關鍵問題。溫江區對自愿放棄宅基地使用權和土地承包經營權的農民，由政府按規定給予補償，并解決社會保障（簡稱“雙放棄換社保”）；推行農村集體資產股份化、農村集體土地股權化和以轉變農民身份為主體的村民委員會改社區居民委員會試點工作（簡稱“兩股一改”），為農民轉市民走出了一條新路。
“雙放棄換社保”具體做法是：對符合條件申請“雙放棄”的農民在批準申請之日起，按照不同年齡段分級享受社會保險（分男滿60歲、女滿50歲；男滿50歲不滿60歲、女滿40歲不滿50歲；男滿40歲不滿50歲、女滿30歲不滿40歲的三個檔次享受不同的社會保障）。為確保“雙放棄換社保”工作的持續性，溫江強化配套措施，一是實施“安居工程”，確保農民進城有去處。XX年，全區啟動并建設新居工程和新型社區13個，年底竣工總面積73.8萬平方米，可吸納入城農民10200戶。轉移農戶可按政府規劃要求在全區范圍內購買集中居住區的定向安置居住房，人均35平方米以內的按安置價350元/平方米購買（當地商品房均價為2400元/平方米），每平方米XX多元的差價由區政府補貼給接收鎮（街）；進城自主購房的，人均35平方米以內按所在鎮（街）定向安置居住房安置價與成本價的差價給予補貼，應征的個人購房契稅由區政府全額補貼，并免收產權登記費。二是實施“樂業工程”，保障遷居農民住得穩。加強對失地農民的就業培訓，推行培訓券等補貼辦法，擴大農村勞動力轉移培訓陽光工程實施規模，提高農民轉產轉崗和適應城市生活的能力。
“兩股一改”具體操作程序為：一是全面清理核實集體資產家底，并經社員大會確認；二是明確股權享受對象；三是制定“兩股一改”試點具體政策規定和操作實施方案，經三分之二社員同意，并報政府批準；四是按照批準的改革方案，設置股權，進行股份量化，成立股份經濟合作社；五是將相關資料整理歸檔，并報政府備案。
二、啟示及建議
重慶市九龍坡區和成都市溫江區推進土地流轉和新農村建設的做法顯然是比較成功的，但由于我縣的基礎條件遠不如人，我們不能完全復制、照搬照抄，關鍵是要學習和借鑒他們敢于創新的膽識和統籌發展的機制。為此，考察組建議：
一要解放思想。推進土地流轉，涉及千家萬戶，直接關系到老百姓的切身利益。任何一項改革，首先都要解放思想，要有“不破不立”的決心。我們既不能坐等上級優惠政策的照顧，也不能僅僅是依靠上級項目資金的支持，而要尊重人民群眾的首創精神，鼓勵自下而上的改革，凡是人民群眾需要的、盼望的，我們都要鼓勵和支持相關職能部門創造條件去適應和滿足這些需求，要有“不唯上、不唯書、只唯實”的勇氣，突破那些阻礙城鄉統籌發展的陳規舊習。
二要明確重點。堅持“土地集中經營、項目集中落戶、資金集中使用、農民集中居住”，把農村居民點納入統一規劃，編制村莊布點規劃，按照規模適度、合理集聚、梯度縮并和有利于生產生活的原則，調整村莊布局，形成梯次合理的農村居住點布局，構建基礎設施共享網絡。
認真搞好農村基礎設施建設規劃。將農村基礎設施建設納入城市長遠發展規劃，加快公共基礎設施建設向農村的延伸。加強農業基礎設施建設，重點是完善農田灌排體系，抓好骨干道路沿線的路、溝、渠、田、林、塘、村的綜合治理，塑造新的田園風貌。加強村莊整治，重點抓好道路、上下水改造及衛生管理等工作，使農民不需花很多錢就能使居住環境有明顯變化。對農民確實需要新建住房的，引導其向中心村鎮集中，結合實際設計一些有引領作用的新式住房，供農民建房時選擇。
結合我縣工業園區建設，在春店鄉建立試點，采取溫江等地的做法，推進土地流轉，建立農民新村，解決園區建設用地不足的問題。積極解決失地農民的住房、就業和社會保障問題，將土地被征占農民全部納入社保，享受城市社保標準。對土地未被征占農民，要盡快建立和完善社保制度，確保土地被征占后就能享受城市社保標準。
三要創新政策。實行集約用地政策，對中心城市規劃區、鄉鎮規劃區和工業集中發展區規劃區內的農村居民居住用房，在符合土地利用總體規劃的條件下，積極推行統一規劃、集中建設。對符合城市規劃功能已集中改建的農民居住房用地被依法征用或依法確認為國有土地后，可不再進行房屋拆遷，農民住宅納入城市房屋管理，可以直接發放房屋產權證和國有土地使用證。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買商品房的，應進行貨幣補償或享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。
完善農村土地制度。鼓勵和支持農民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、轉讓、轉租、質押、置換等各種方式，流轉農村土地承包經營權，發展農業適度規模經營。在紀王場鄉、張村鎮等條件成熟的地方，要探索發展以土地承包經營權入股為主的股份合作經濟，為農民離土離鄉創造條件。允許農村集體經濟組織采用以土地入股的方式參與營利性項目的開發建設。改革征地制度，完善征地程序，及時給予農民合理補償。積極探索建立土地收益分配新機制，實行多種補償安置辦法，切實解決好土地被征占農民的社會保障和就業問題，使農民“失地不失業、失地不失利”。
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